El futuro del Estado autonómico

Hasta ahora, la experiencia del funcionamiento de la conferencia de presidentes no ha sido muy edificante

La conferencia de presidentes es una institución característica de muchos Estados descentralizados. Se configura como un foro de encuentro y diálogo entre todos los máximos responsables políticos de las distintas regiones, lánder o estados. Foro que permite la discusión sobre los grandes problemas de Estado, incluidos especialmente los relativos al propio modelo de descentralización; foro que facilita la superación de situaciones de bloqueo y la resolución de los conflictos políticos que pueden surgir en las relaciones entre el poder central y los territoriales. Por ello, un rasgo definitorio esencial de esta institución es su naturaleza estrictamente política. Se trata de un órgano político cuya función esencial es el debate y la deliberación de problemas con el objeto de lograr acuerdos sobre los mismos, pero no la adopción de decisiones jurídicamente vinculantes. Las conferencias de presidentes alumbran acuerdos políticos cuya traducción jurídica corresponde a otros órganos. En este sentido es una institución complementaria de las denominadas ‘conferencias sectoriales’ que reúnen a los ministros o consejeros del Gobierno central y de los gobiernos de las regiones o Estados miembros. En todos los países que responden al modelo federal cooperativo, tanto las conferencias sectoriales como las conferencias de presidentes juegan un papel fundamental para articular relaciones fluidas de cooperación en beneficio de los ciudadanos. Y conviene recordar que esas instituciones en las que están representadas los distintos gobiernos y administraciones revisten hoy mucha más importancia que las segundas cámaras parlamentarias. Son ellas –y no el Senado– el principal instrumento de colaboración y de integración política.

En nuestro país, la conferencia de presidentes surgió al margen de toda previsión normativa, por iniciativa política del anterior presidente del Gobierno, José Luis Rodríguez Zapatero. Iniciativa que se tradujo en la celebración el 28 de octubre de 2004, de la I conferencia de presidentes. Hasta ahora, lamentablemente, la experiencia del funcionamiento de la conferencia –se han celebrado cuatro– no ha sido muy edificante. Y ello no por razones jurídicas o de diseño, sino por razones políticas de falta de voluntad de cooperación, de ausencia de lo que en el federalismo se llama ‘lealtad federal’. En las conferencias celebradas hasta ahora, no se han debatido las cuestiones esenciales, y cuando se ha hecho, ha prevalecido muchas veces el interés partidista o sectario sobre una concepción amplia del interés general.

Ocho años después de la primera, y en un contexto muy diferente, se celebra hoy la V conferencia. Son tantos y de tal magnitud los problemas que afronta el Estado, que la agenda de los temas a tratar podría hacer que un día fuera insuficiente para ello. En primer lugar, hay que abordar el problema por antonomasia, la crisis económica, y en concreto la asfixia financiera de las comunidades, que ha llevado a varias a pedir el rescate. En relación con ello, es preciso afrontar el debate sobre la racionalización del modelo desde una perspectiva global, reconduciendo el caos generado por unas reformas estatutarias que carecieron de esa visión de conjunto. Y en tercer lugar, y esto resulta crucial, es preciso dar una respuesta a Cataluña, cuyo primer elemento debiera ser la propuesta de un nuevo modelo de financiación. Los tres problemas mencionados convergen en uno solo que, desafortunadamente, no se quiere reconocer: el actual modelo de Estado Autonómico está agotado, y necesita una reforma en profundidad que tiene que estar inspirada en el modelo federal. La experiencia de EE UU o de Alemania, por citar dos países significativos, demuestra que el federalismo es el mejor expediente para garantizar simultáneamente la unidad y la fortaleza del Estado federal y el respeto a la diversidad de los Estados que lo componen. Y aunque es cierto que existen diversas modalidades de federalismo, no lo es menos que todas tienen unos elementos comunes. Todo Estado federal se sustenta en una determinada cultura política, la del pacto y el entendimiento que da lugar a la lealtad federal; y en una constitución federal. La constitución federal establece quiénes son los Estados miembros de la federación y qué competencias tienen, y atribuye a un órgano independiente la facultad de resolver, conforme a criterios jurídicos y no de oportunidad, las controversias entre los estados miembros y la federación. Y la constitución federal define también con claridad el sistema de financiación de los estados miembros y de la federación.

La conferencia de presidentes que hoy se celebra, en la medida en que en ella están representadas todas las comunidades autónomas y los principales partidos políticos, constituye una ocasión ideal para escenificar la apertura del debate sobre una futura reforma de la Constitución de 1978 en clave federal. Debate que debiera estar presidido por el espíritu de la Transición –como advirtió acertadamente el Jefe del Estado en su reciente mensaje–. España podría así transmitir a las instituciones europeas, a los inversores extranjeros y a la opinión pública internacional una imagen de unidad que contrarrestara la visión que va imponiéndose –y que aun algo exagerada no deja de reflejar una preocupante realidad– de un país que se descompone socialmente y se desintegra políticamente.

El presidente del Gobierno y los presidentes de las 17 comunidades autónomas tienen hoy la obligación de subordinar sus intereses políticos personales, partidistas o territoriales, al interés general del Estado, esto es el de todos los ciudadanos de España. Pueden lograr un consenso para poner en marcha un proceso de federalización del Estado que ofrezca a los ciudadanos de Cataluña un atractivo superior a una secesión que es siempre un fracaso, que ofrezca a todos los españoles confianza para superar la crisis económica e institucional… o pueden con su falta de acuerdo en lo fundamental aumentar el deterioro del prestigo exterior de España y la erosión de la confianza de los ciudadanos en la clase política.