La permanencia en la Unión de un hipotético Estado vasco no sería algo automático, sino que requeriría serias reformas del marco constitucional comunitario, con el acuerdo de todos los Estados miembros, España incluida. Es importante clarificarlo para que quienes defienden la viabilidad del plan Ibarretxe en Europa no sigan enmascarando una realidad jurídica.
De acuerdo con las declaraciones que destacados miembros del Partido Nacionalista Vasco vienen haciendo desde que se lanzó el llamado plan Ibarretxe, la constitución de un hipotético Estado vasco independiente del Estado español supondría la permanencia de aquél en la Unión Europea. El argumento que habitualmente se emplea a este respecto es que en realidad no estaríamos ante un caso de nueva adhesión de un Estado no miembro a la Unión Europea, sino más bien ante un caso de permanencia en la Unión Europea de un nuevo Estado, ya que el País Vasco forma parte en la actualidad del Estado español, con lo que solamente habría que hacer ligeros retoques al derecho en vigor para que esta posibilidad se materializara.
Me propongo examinar en este artículo si este argumento es razonable desde la perspectiva de la Constitución europea, o si por el contrario carece de sentido. Me limitaré a examinarlo desde una óptica estrictamente jurídica, es decir, dejo a un lado las dificultades de tipo práctico o político que se pudieran plantear al respecto; tampoco entro en las dificultades, no solamente desde el punto de vista del derecho interno, sino también desde la perspectiva del derecho internacional, que tendría la eventual escisión del País Vasco del Estado español.
Lo primero que hay que decir a este respecto es que la situación por la cual un territorio se escinde de un Estado miembro para luego permanecer en la UE como nuevo Estado no está regulada de forma expresa ni implícita en la futura Constitución europea. Esto significa que tenemos que echar mano de las normas que ya existen (tomo por base, como digo, las de la Constitución europea, aunque ésta no haya entrado en vigor todavía) para dar respuesta a esta eventual situación.
En este sentido, se dice con bastante frecuencia que el artículo I-5 de la Constitución europea impediría la escisión y posterior permanencia de un hipotético Estado vasco en la UE. Como sabemos, este artículo establece que la UE respeta la «integridad territorial» de los Estados miembros. Sin embargo, podemos interpretar este artículo en el sentido antes indicado solamente si olvidamos que el mismo regula, fundamentalmente, las relaciones entre la UE y los Estados miembros, pero no lo que pase en el interior de los mismos. Es decir, este artículo impediría que la UE tomara la decisión unilateral de redefinir territorialmente un Estado miembro, diciendo por ejemplo que Flandes pasara a constituir un Estado independiente de Bélgica. No obstante, es al menos discutible que el artículo en cuestión pudiera servir para impedir o frenar, jurídicamente hablando, la escisión unilateral de Flandes y su conversión en un nuevo Estado independiente. Además, a partir de ahí, el artículo que mencionamos no nos dice si el nuevo Estado permanecería en la Unión o por el contrario debería solicitar su adhesión a la misma.
Como ya he señalado, según los nacionalistas, la permanencia en la UE de un hipotético Estado vasco sería posible, entre otras cosas, porque solamente habría que hacer ligeros retoques al derecho vigente para hacer posible esta eventualidad. Sin embargo, en realidad los retoques que habría que hacer no serían precisamente pequeños, sino que serían, más bien, de gran calado. Examinemos algunos de ellos.
Para empezar, la permanencia implicaría la existencia de un nuevo Estado miembro en la Unión, por mucho que éste hubiera formado parte de otro Estado miembro, o por mucho que el nuevo estuviera asociado libremente al originario: en lugar de 25, tendríamos 26. Esto significa que habría que cambiar muchas de las normas institucionales que establece la Constitución europea. En primer lugar, habría que modificar las normas comunitarias que asignan escaños en el Parlamento europeo a cada uno de los Estados miembros, con el objeto de realizar la asignación correspondiente en favor del nuevo Estado. Actualmente, es decir, con el Tratado de Roma en la mano, esta modificación implicaría una reforma de los Tratados; sin embargo, tras la entrada en vigor de la Constitución, será una decisión del Consejo Europeo (el órgano compuesto por los jefes de Estado o de Gobierno de la UE) la que realice la asignación. Esta decisión se toma por unanimidad.
Lo mismo ocurre con la composición de otros órganos comunitarios de menor importancia que el Parlamento pero que sin duda desarrollan un papel muy relevante en las actividades de la Unión, como el Comité de Regiones o el Comité Económico y Social. Su composición quedaría alterada como consecuencia de la existencia de un nuevo Estado miembro, y, de nuevo, la Constitución establece la unanimidad del Consejo de Ministros de la UE para adoptar decisiones en este ámbito.
Con respecto a las reglas de toma de decisión que la Constitución establece, en principio no sería necesario adaptar, por ejemplo, la norma que define la mayoría cualificada (55% de Estados que representen el 65% de la población y sumen 15 miembros). Pero es evidente que la ampliación del número de Estados de la Unión altera unas reglas que están pensadas fundamentalmente para el número de miembros que hay en la actualidad, 25. Por tanto, es muy probable que algún Estado miembro exigiera la modificación de esta norma como consecuencia de la existencia de un Estado más. Por otro lado, también habría que modificar el artículo IV-440.1º de la Constitución europea, que es la disposición en la que se enumeran los Estados que forman parte de la Unión, para incluir al nuevo Estado.
Tanto la posible reforma de la norma que define la mayoría cualificada como la segura de la enumeración de los Estados que componen la Unión son reformas constitucionales. El procedimiento establecido para realizar este tipo de modificaciones no es otro que el del artículo IV-443 de la Constitución. Y, de nuevo, este artículo establece, además de otros requisitos procedimentales, que los Estados miembros (concretamente, los Gobiernos nacionales) deberán aprobar «de común acuerdo» tales reformas. Es decir, una vez más se establece la unanimidad como regla de toma de decisión.
Por tanto, en estos casos, y en otros muchos más que no cito para no aburrir al lector, se requiere la unanimidad para reformar, o bien directamente la Constitución, o bien normas que están explícitamente previstas en ella y que regulan fundamentales cuestiones para la vida institucional de la Unión. Es bastante evidente, por tanto, que la permanencia en la Unión no sería algo meramente automático, sino que requeriría la realización de reformas del marco constitucional comunitario de gran calado, que exigen el acuerdo de todos y cada uno de los Estados miembros que componen la Unión, España incluida. Es importante clarificar este punto para que los partidos que defienden la viabilidad del plan Ibarretxe desde la perspectiva europea no sigan enmascarando ante los ciudadanos una realidad jurídica que hoy por hoy exige reformas fundamentales, y por unanimidad, para que la hipotética permanencia en la Unión de un hipotético Estado vasco pudiera llegar a tener efecto.
Antonio Estella es profesor titular de Derecho Administrativo en la Universidad Carlos III de Madrid.
Antonio Estella, EL PAÍS, 3/2/2005