El 17 de agosto de 1930 se celebró en el Casino de San Sebastián una reunión de los principales líderes republicanos españoles en la que acordaron la estrategia para sustituir la monarquía de Alfonso XIII por una república en la que se reconocerían las autonomías, muy especialmente la de Cataluña.

A pesar de la «unanimidad con que se tomaron las diversas resoluciones adoptadas» (según decía la «nota oficiosa» que se publicó en la prensa), las interpretaciones del Pacto de San Sebastián fueron divergentes entre los representantes de los partidos nacionales y la de los autonomistas.

Mientras que para los primeros el acuerdo consistía en debatir en las Cortes un Estatuto de autonomía, para los segundos se acordó dotar a Cataluña de un régimen federal.

En las Cortes Constituyentes del año siguiente se discutió tanto sobre cuál de esas interpretaciones era la correcta, que un cronista con sorna comentó que parecía que el momento constituyente se había celebrado en la ciudad donostiarra y que en Madrid sólo se trataba de ratificar lo ya decidido allí.

Sin ánimo de comparar dos situaciones sin parangón posible, me he acordado de aquellas discusiones republicanas al ver las divergentes interpretaciones que han hecho el Gobierno español y el vasco sobre el acuerdo adoptado el Viernes de Dolores en el seno de la Comisión Bilateral de Cooperación Administración del Estado-Comunidad Autónoma del País Vasco.

Así, mientras unos le quitan importancia al acuerdo, «que no altera en modo alguno el régimen legal de funcionamiento de AENA», para los otros implica que «Euskadi podrá empezar a participar en la toma de decisiones que afectan a los aeropuertos vascos».

Además de la importancia histórica del pacto de hace 96 años, lejos del de esta Semana Santa, advierto otra diferencia notable: mientras en la República ambas partes confrontaban sus interpretaciones, ahora parece que cada uno habla para su parroquia, sin ningún ánimo de discutir directamente entre ellos lo que se ha pactado.

Como no tenemos acceso a las actas de esa Comisión (lo más que se publicará, cuando tengan tiempo, será el «orden del día»), no sabemos quién nos está contando lo que realmente se pactó.

Con un poco de suerte, quizás la Comisión estime conveniente publicar el acuerdo en el BOE y entonces podremos leer con nuestros propios ojos el texto acordado. Mientras tanto, lo más que podemos hacer es interpretar jurídicamente las distintas versiones de las partes.

Empecemos por la opinión del Gobierno vasco.

El lehendakari tuvo una intervención tras la reunión de la Comisión Bilateral el mismo día 27 en el Palacio de la Moncloa en la que dijo que «Euskadi podrá participar en la gestión de los tres aeropuertos del País Vasco».

Al día siguiente, la vicelehendakari puntualizó que en el acuerdo se recoge literalmente que el órgano bilateral que se creará es «un instrumento de colaboración, coordinación y gestión». En la página web del Gobierno vasco se colgó ese día una nota de prensa en la que se detalla en qué consiste esa gestión, que incluso alcanza a redactar informes obligatorios sobre los Documentos de Regulación Aeroportuaria.

Crear un ente formado por representantes de los gobiernos estatal y autonómico con capacidad de gestión de los tres aeropuertos de interés general situados en el País Vasco es perfectamente constitucional, siempre que ese ente se cree en la fuente del Derecho que exige la Constitución y el Tribunal Constitucional ha interpretado en una jurisprudencia constante (SSTC 68/1984, 204/2002, etcétera).

«Como no tenemos acceso a las actas de la Comisión bilateral Estado-País Vasco, no sabemos quién nos está contando lo que realmente se pactó»

Dado que el artículo 149.1.20º reserva al Estado la competencia exclusiva de ese tipo de aeropuertos, cualquier participación autonómica en su gestión exige una decisión del legislador estatal mediante una ley de transferencia.

Ahora bien, si le ponemos imaginación a la interpretación del ordenamiento constitucional, como hizo Aznar para ceder la gestión de los puertos (Ley 62/1997), sería suficiente con modificar la Ley 48/1960, sobre Navegación Aérea -ampliamente modificada en 2025- para insertar este nuevo órgano de gestión compartida.

Así que, sea de la forma más ortodoxa de una ley orgánica de transferencia, o sea por la forma más discutible de una ley ordinaria sectorial, la Constitución exige lo mismo: la intervención de las Cortes Generales. No basta, en ningún caso, con un acuerdo de una comisión bilateral.

Analizar jurídicamente lo pactado según dice el comunicado del Ministerio de Transportes sobre el tema es algo más complicado.

Según este Ministerio, el acuerdo consiste en la creación de un «órgano bilateral aeroportuario» que -se dice reiteradamente- no tiene ninguna competencia de gestión, ni sus acuerdos son vinculantes, ni altera el régimen legal de AENA, ni el de redacción de los Documentos de Regulación Aeroportuaria. Nada de nada.

Algún jurista reticente podrá decir que una cosa es la teoría de limitarse a «generar sinergias y alinear políticas encaminadas a conseguir unos aeropuertos más limpios, eficientes, seguros y con un alto nivel en la calidad del servicio que prestan» y otra cómo se funcione en la práctica.

Pero como yo no soy uno de esos juristas reticentes, debo concluir que, en una primera lectura, el acuerdo es plenamente constitucional, a pesar de esa tortuosa prosa, pues no atribuye ninguna competencia ejecutiva, ni exclusiva ni compartida, al País Vasco en materia de aeropuertos de interés general.

Sin embargo, tengo mis dudas de que ese «órgano bilateral aeroportuario» sea constitucional desde otra perspectiva: el principio de legalidad supone que los poderes públicos sólo pueden actuar según las competencias que le atribuye el ordenamiento jurídico, y no alcanzo a ver qué norma permite a la Comisión Bilateral crear dicho órgano.

«No en balde la Constitución declara que España disfruta de un sistema parlamentario, aunque al actual gobierno se le olvide con cierta frecuencia»

El comunicado del Ministerio no lo dice y por mí mismo no soy capaz de encontrar esa base jurídica.

Desde luego, no lo es el Estatuto del País Vasco ya que la comisión que se crea ahí es exclusivamente para establecer las «normas conforme a las que se transferirán a la Comunidad Autónoma las competencias que le corresponden en virtud del presente Estatuto».

Tampoco puede sustentarse en la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público pues no permite que las Comisiones Bilaterales creen órganos sectoriales permanentes de cooperación, solo «grupos de trabajo».

No es poca prueba que hasta la fecha no existe un sólo precedente. Ni siquiera lo permite el Reglamento de Funcionamiento de esta Comisión Bilateral (Orden TMD/1217/2024, de 29 de octubre), ya que sólo le atribuye capacidad para crear Subcomisiones permanentes y Grupos de trabajo temporales.

Así que, por distinto camino, el análisis de la posición del Gobierno de la Nación nos lleva al mismo destino que el análisis de la posición del Gobierno vasco: el bloque de la constitucionalidad exige que la creación de este órgano bilateral aeroportuario sea una decisión de las Cortes Generales.

No se necesita el complicado trámite de modificar el Estatuto vasco o aprobar una ley orgánica de transferencia. Bastaría con una ley ordinaria; digamos la de navegación aérea. Pero no es suficiente un acuerdo de una comisión bilateral de cooperación.

No en balde la Constitución declara que España disfruta de un sistema parlamentario, aunque al actual gobierno se le olvide con cierta frecuencia, como se le olvidaba a Segismundo en La vida es sueño que el rey no podía imponer su voluntad arbitraria.

*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Granada.