Una reforma inútil y otra necesaria

En el Anteproyecto de la Constitución que se hizo público a primeros de enero de 1978, el nombramiento del presidente del Gobierno, regulado entonces en el artículo 97, contenía tal cantidad de absurdos que era imposible que funcionase de esa guisa. En el periódico El País, el 25 de enero de 1978, expuse los enormes errores que contenía esa norma que impedirían el nombramiento racional de una figura tan importante de nuestro sistema democrático. El hecho es que se corrigieron esas incongruencias y en la versión definitiva del artículo 99 vigente la fórmula adoptada responde mejor a la manera de nombrar al jefe del Ejecutivo en una Monarquía parlamentaria. En consecuencia, este precepto, con una técnica muy pensada, funcionó perfectamente mientras el bipartidismo fue dominante en toda España, al menos hasta las elecciones celebradas en 1993 y 1996, en las que el PSOE primero y después el PP tuvieron que recurrir a los partidos nacionalistas para alcanzar la investidura, con las contrapartidas que comportaron semejantes ayudas. Se podría pensar entonces que fue culpa del artículo 99 el hecho de que los partidos nacionalistas entrasen a desvirtuar la política nacional. Sin embargo, este planteamiento es falso, porque el problema no está en las reglas de la Constitución, sino en el sistema de partidos imperante, es decir, incluso este sistema funcionó, mal que bien, hasta después de las Presidencias nefastas de Zapatero y de Rajoy respectivamente, que fue cuando se produjo un cambio sustancial. Por una parte, los partidos nacionalistas se quitaron la careta y se convirtieron en separatistas, rechazando el sistema autonómico de 1978, puesto que lo que buscaban ya abiertamente era destruir el régimen constitucional. Y, por otra parte, la situación se desvirtuó también inmediatamente por la aparición de dos nuevos partidos, Podemos y Cs, que no permitían ya el funcionamiento regular del sistema bipartidista con una alternancia sin problemas. Ahora bien, con ello no quiero decir que el actual artículo 99 únicamente pueda ser útil en un sistema bipartidista. Al contrario, los plazos que se incluyeron en su apartado 5º eran para facilitar que diese tiempo a que se llegase a negociar en un país en que pactar equivale a abdicar y así se pudiese formar un Gobierno de coalición como en el resto de Europa.

Pero llevamos ya casi tres meses sin que se haya podido crear un Gobierno de coalición, es decir, con un Ejecutivo en funciones. Y éste está tomando medidas que, de acuerdo con la Ley del Gobierno, son muy discutibles, como, por ejemplo, comprar blindados por 2.100 millones de euros o, incluso, nombrar General de Brigada a la primera mujer que llega profesionalmente a ese cargo. Si nos atenemos a los que dice la citada Ley en su artículo 21.3, «el Gobierno en funciones facilitará el normal desarrollo de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo tiempo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar medidas, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique…». Sin embargo, lo que es intolerable es que en el periodo de 2015-2016 España estuviese durante 314 días con un Gobierno en funciones, que es lo mismo que no tener Gobierno. Veremos si ahora se supera el récord.

Por otro lado, la fórmula adoptada por el artículo 99 CE persigue dos objetivos. Por una parte, conseguir una estabilidad necesaria para gobernar. Y, por otra, exigiendo la mayoría absoluta para ser investido en la primera votación, se deja bien claro que sólo se podrá derribar al Gobierno, mediante una moción de censura, si se obtienen también 176 diputados. De ahí que resulte una perfecta simpleza afirmar, como ahora mantiene Sánchez, y antes Rajoy y Casado, que para evitar el bloqueo institucional debiera poder ser investido el candidato de la lista más votada. Esto se traduciría en que si no se logra un pacto y gobernase alguien con, por ejemplo, el apoyo de 153 diputados, tendría permanentemente sobre su cabeza la espada de Damocles de los 197 diputados restantes, que, en cualquier momento, podrían unirse para echar al Gobierno minoritario mediante una moción de censura.

El problema, en definitiva, no es el artículo 99, que funcionaría perfectamente en otro país en el que hubiese partidos demócratas y no como aquí donde, dejando aparte al PSOE –que también tiene sus espinas– el resto de partidos son un conjunto heterodoxo de neomarxistas, de separatistas, de herederos de ETA, de figuras con un pasado corrupto o con motivaciones pseudo revolucionarias… es decir, lo mejor de cada casa, que rechazan casi todos al llamado régimen del 78. Y, como guinda del pastel, se añaden formaciones de golpistas, presidiarios, exiliados y los que tocan el tambor… El único partido que se salva, al menos por el momento, es Ciudadanos. Pero su líder, no se sabe por qué razón, no está dispuesto a coaligarse con el PSOE y que así España contara con un Gobierno respaldado por 180 diputados para gobernar con toda tranquilidad y acometer las reformas necesarias. Curioso porque, al salir del hospital hace unos días, afirmó que estaba otra vez «al servicio de España». A ver si es verdad y rectifica.

Como decía, la reforma que sí es necesaria es la del Reglamento del Congreso de los Diputados. Su modificación tendría una clara incidencia para resolver el problema de la investidura del presidente del Gobierno. Pero es que, además, mientras no se realice es imposible afirmar que en nuestro sistema constitucional hay una división de poderes como reclama el concepto del Estado de derecho. Es cierto que, a diferencia de los regímenes presidencialistas en los que la separación es más tajante, en los sistemas parlamentarios existe una colaboración entre el Ejecutivo y el Legislativo –obviamente, el poder judicial debe ser nítidamente independiente–. Pero me veo obligado a mantener que en nuestro régimen constitucional no existe una colaboración entre el poder legislativo y el ejecutivo, sino que realmente rige una dependencia del primero sobre el segundo, que es el poder preponderante.

UNA DE LASconsecuencias de esta servidumbre repercute en la investidura, a pesar de que desapareció el bipartidismo. En este sentido, el actual presidente en funciones actúa como si las normas no fueran con él. Al revés, hasta ahora su conducta está condicionada por el axioma el que nombra, manda. Limitándonos a la presidenta del Congreso que él ha nombrado, no ha cumplido con lo que establece el Reglamento de la Cámara. Veamos algunos ejemplos de por qué llevamos más dos meses sin presidente de Gobierno efectivo y sin funcionamiento del Congreso de Diputados, que arrastra también al Senado. Según el artículo 5º del RCD, «dentro del plazo de los 15 días siguientes a la sesión constitutiva tendrá lugar la solemne sesión de apertura de la legislatura», como es sabido, con un discurso tradicional del Rey. Después, el Monarca comienza las consultas y designa un candidato a la Presidencia del Gobierno, el cual expondrá ante el Congreso de los Diputados el programa político del Gobierno que pretende formar.

Pero han pasado ya más de dos meses y el Congreso no funciona, porque no ha dado la orden el presidente del Gobierno de que comience la función. Basta con ir repasando los artículos del RCD para apercibirse de que se ha nombrado con enorme tardanza la Diputación Permanente, de que no funcionan las Comisiones, de que no hay control del Gobierno, de que el presidente no informa de sus reuniones en la Unión Europea, de que no se ha aprobado ninguna ley, etcétera. España, tres meses después de las elecciones generales, no tiene Parlamento, salvo para que sus señorías cobren sus dietas. Y el Ejecutivo está en funciones, porque no se ha cumplido con la ley.

¿Tiene esto algún arreglo? Pues sí: modificar el RCD y establecer que al presidente(a) del Congreso no lo nombre el eventual presidente del Gobierno entre los miembros de su partido, sino que deba ser elegido por votación de los demás partidos que formen la oposición o minorías. Hagan la prueba y verán como todo cambia.

Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.