Consulta 9-N: suspensión sin suspense

El curso político avanza de forma vertiginosa bajo el signo de la incertidumbre generada por el desenlace que tendrá el primer capítulo del proceso soberanista. Políticos y comentaristas se afanan en anunciarnos que se acerca la hora decisiva de Cataluña, pues ya ha empezado la cuenta atrás para el 9 de noviembre y nadie sabe qué nos espera. Ciertamente, a la vista de lo acontecido en los últimos dos años, y fijándonos en el calendario de las próximas semanas, esa percepción se ajusta a la realidad. Sin embargo, analizado con más detenimiento, podemos predecir algunas de las cosas que van a suceder hasta esa fecha.

A diferencia de otros procesos de secesión, como el de Quebec o el de Escocia, en los que la incertidumbre se centra en el resultado que arrojará un referéndum de independencia y sus consecuencias, la gran incógnita del proceso catalán, de momento, es si ese referéndum se realizará o no en la fecha anunciada. Y ello, ¿de qué depende? Pues de que sea posible celebrar legal y constitucionalmente esa consulta, ya que casi todo el mundo cree que el Gobierno de Cataluña, a pesar de sus vacilaciones y equívocos, no está dispuesto a romper las reglas de juego.

En el caso de que finalmente sí lo hiciera, entonces el suspense seguiría porque no sabemos en qué consistiría esa actuación ilegal, ni la reacción que provocaría en el Gobierno central. Pero en el caso de que las instituciones catalanas decidan respetar la legalidad, se puede prever lo que jurídicamente va a ocurrir, siempre con un margen de error.

Como es sabido, una mayoría del Parlamento catalán va a aprobar la ley de consultas populares no referendarias y participación ciudadana. Seguidamente el presidente de la Generalitat dictará un decreto convocando una consulta, en el que fijará la fecha y las preguntas acordadas por una parte de los partidos catalanes (CDC, UDC, ERC, ICV-EUiA y CUP) el 12 de diciembre de 2013. Ambas instituciones así lo han anunciado.

También el Gobierno del Estado ha manifestado su decisión de impugnar la ley catalana y, en caso de que se haya dictado, el decreto de convocatoria. En el ordenamiento español está previsto constitucionalmente que el Gobierno pueda impugnar ante el Tribunal Constitucional (TC) disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, lo cual produce la suspensión de aquellas (artículo 161.2). La impugnación es discrecional, pero la suspensión es automática, ya que no la acuerda ni el Gobierno ni el Tribunal Constitucional, como equivocadamente se afirma, y de ahí que ni uno ni otro deban justificarla. Es más, ninguno de los dos podría impedirla.

Por otra parte, la ley orgánica del Tribunal Constitucional (artículo 30) prevé que incluso una ley autonómica pueda ser suspendida si el presidente del Gobierno interpone un recurso de inconstitucionalidad contra tal norma y al hacerlo invoca el artículo 161.2 de la Constitución, sin necesidad de motivarlo. Aquí sí cabría la posibilidad de que el recurso no produjera la suspensión de la ley si el Gobierno no hiciera tal invocación. Se trata de un precepto legal muy discutido, puesto que las leyes aprobadas democráticamente gozan de una presunción de constitucionalidad, y de ahí que su suspensión sea una medida excepcional. Además, la medida está prevista solo para las leyes autonómicas, ya que no se contempla la suspensión de las leyes estatales si estas son recurridas por los Gobiernos o los Parlamentos autonómicos.

Pero esas son las reglas de juego actuales. De acuerdo con tales normas, si las instituciones cumplen con sus compromisos, el desarrollo jurídico de los acontecimientos seguiría probablemente el siguiente guion.

Primero. Una vez publicada la ley de consultas en el Diario oficial de la Generalitat de Cataluña, el Gobierno aprobará en Consejo de Ministros, previo dictamen del Consejo de Estado, el recurso de inconstitucionalidad en el que invocará el artículo 161.2 de la Constitución Española. La totalidad de los preceptos legales impugnados quedarán automáticamente suspendidos y en consecuencia no podrán ser aplicados ni desarrollados.

Un detalle importante: los efectos de la suspensión se producen desde que se interpone el recurso, es decir, en el mismo momento en que se formaliza ante el registro del Constitucional, y no desde que el recurso es admitido a trámite, decisión que a menudo se demora semanas. Si en ese momento no se hubiera dictado aún el decreto, ya no cabría la posibilidad de convocar “legalmente” la consulta.

Segundo. Parece que para sortear esa situación, el presidente Mas dictará el decreto de forma solemne poco después de aprobada la ley por el Parlamento de Cataluña, y ambas disposiciones se publicarán conjuntamente en el DOGC. Si así se hiciera, el Gobierno acordaría entonces recurrir la ley y al mismo tiempo impugnar el decreto ante el TC, lo cual produciría la suspensión automática de ambas normas sin necesidad de esperar a que el Tribunal los admitiera a trámite.

El calendario previsto para esta actividad normativa y jurisdiccional permite prever claramente su desarrollo. Si, como parece, la ley de consultas se aprueba hoy, y este mismo día se dicta el decreto, el Gobierno impugnará ambas disposiciones la semana siguiente, a menos que este mismo viernes lo acuerde en un Consejo de Ministros. Por unos días, o por unas horas, se podrá decir que el presidente Mas ha convocado legalmente la consulta. Pero en el momento de formalizar las demandas ante el Constitucional, ambas disposiciones publicadas oficialmente quedarán suspendidas de forma automática. A partir de ahí, la realización de cualquier acto en aplicación de aquellas por parte de la Generalitat y su administración sería contrario a Derecho.

Tercero. El mismo precepto que contempla la suspensión de las disposiciones autonómicas (artículo 161.2 CE) prevé que el Tribunal deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses. La suspensión automática pasa así a ser una medida cautelar adoptada en un proceso constitucional, sobre la que ahora sí decide el TC, sin que nada prejuzgue la constitucionalidad de las normas impugnadas.

El Parlamento de Cataluña y el Gobierno de la Generalitat podrían solicitar anticipadamente el levantamiento de la suspensión de las respectivas disposiciones, y previa audiencia de las partes, el Tribunal dictará un auto manteniendo o bien levantando la suspensión. En esa decisión seguirá criterios consolidados, como la ponderación de los intereses afectados y los perjuicios de imposible o difícil reparación. A pesar de que el Tribunal levantó la suspensión de la ley catalana de consultas populares por la vía de referéndum, aprobada por el Parlamento catalán en 2010, con toda seguridad no lo hará con esta nueva ley de consultas, dados los efectos irreversibles que en este caso tendría su aplicación. Se trata de una decisión provisional, que el Tribunal podría reconsiderar si alguna de las partes lo solicitara. En cualquier caso, es fácil vaticinar que el TC no levantará la suspensión de las normas catalanas antes del 9-N, y por lo tanto en esa fecha no podrá celebrarse una consulta “legal”.

Este es el guion probable del proceso hasta el día decisivo, que como puede verse no ofrece gran suspense si todas las instituciones cumplen sus compromisos y actúan respetando la legalidad. No existe, pues, tanta incertidumbre sobre el desenlace del primer capítulo del proceso soberanista. Por el contrario, la incertidumbre es total sobre lo que nos espera en el siguiente.

Enric Fossas Espadaler es catedrático de Derecho Constitucional en la UAB.