El Correo-JAVIER TAJADURA TEJADA Profesor de Derecho Constitucional de la UPV-EHU
La aspiración del nacionalismo vasco consiste en interpretar de forma contraria una disposición de la Constitución para deducir de ella el carácter confederal de la relación del País Vasco con el Estado
El lehendakari Urkullu ha propuesto recientemente utilizar la vía de una «convención constitucional» para llevar a cabo una reforma del modelo de organización territorial del Estado y del encaje del País Vasco en el mismo. El objetivo o finalidad de dicha convención sería recuperar el espíritu originario del «pacto» que supuso la Constitución de 1978. La valoración de esta propuesta exige comprender el significado y alcance de una categoría como es la de ‘convención constitucional’ y de su eventual compatibilidad con la Constitución de 1978.
En el Derecho Constitucional contemporáneo el término de ‘convención constitucional’ se utiliza en dos sentidos diferentes. Por un lado, con él se hace referencia a un órgano específico cuya función es elaborar un nuevo texto constitucional o, en otros casos, proceder a una reforma de aquel. Así, la Convención de Filadelfia fue el órgano que en 1787 elaboró la Constitución de Estados Unidos. Y esa misma constitución prevé la posibilidad de que las dos terceras partes de las cámaras legislativas de los Estados miembros de la Unión soliciten la formación de una «convención» para llevar a cabo reformas de su ley suprema. Aunque hasta la fecha no se haya creado ninguna, resulta claro que en el constitucionalismo de Estados Unidos, las convenciones tienen un encaje claro en el marco de los procedimientos de reforma. Por citar otro ejemplo más próximo en el espacio y en el tiempo, cuando a comienzos de siglo se planteó la posibilidad de elaborar una Constitución europea la tarea fue asignada también a una «convención».
El segundo significado del término ‘convención constitucional’ surgió también en el marco del constitucionalismo anglosajón. El jurista británico Dicey fue el primero en utilizar el término como sinónimo de «usos» o «costumbres». Se trata de una práctica no escrita mediante la cual se completa o se modifica la constitución británica. Conforme se fue depurando el concepto, la diferencia fundamental entre una costumbre constitucional y una convención constitucional consistió en que así como la primera exige una práctica reiterada, la convención puede surgir de un único precedente.
En todo caso, con el paso del tiempo la convención se convierte en costumbre. Así, por ejemplo, la figura del primer ministro británico surgió como consecuencia de una convención constitucional, y fue también mediante una convención como el primer ministro reemplazó al monarca en la presidencia del Consejo de Gobierno. Ahora bien, las convenciones –de la misma forma que las costumbres– solo pueden considerarse válidas y producir efectos en un marco político caracterizado por la inexistencia de una constitución formal o escrita.
Una constitución consuetudinaria (no escrita) surgida de la práctica, de la tradición, de la costumbre –como es el caso de la británica– puede ser modificada mediante convenciones, esto es a través de prácticas que la contradigan, como fue, por ejemplo, el caso citado en el que el monarca dejó de asistir (y de presidir) los consejos de ministros. Pero una constitución escrita y rígida –esto es, que incluye expresamente unos específicos procedimientos de reforma– nunca puede ser modificada mediante una convención, práctica o costumbre ‘contra Constitutionem’.
Cuando el lehendakari Urkullu apela a la «convención constitucional» como mecanismo para llevar a cabo una reforma de la Constitución se está refiriendo a esta segunda acepción del término. Es evidente que en España la reforma constitucional la llevan a cabo –siempre– las Cortes Generales mediante unas mayorías cualificadas y con la intervención según los casos del cuerpo electoral en referéndum. No existe referencia alguna a las convenciones como órganos de reforma.
Resulta claro, entonces, que lo que Urkullu propone es acudir a la convención como alternativa al procedimiento de reforma constitucional previsto en los artículos 166 a 169 de la Constitución. El problema reside en que la Constitución española solo puede ser legítimamente reformada a través del procedimiento garantista previsto para ello. Cierto es que puede también modificarse mediante la interpretación, pero eso únicamente en aquellos casos en que la ambigüedad o indeterminación del texto permite dos interpretaciones diferentes. Lo que no cabe nunca y de ninguna manera es reformar la Constitución mediante una práctica o una interpretación contraria al espíritu y literalidad de un determinado precepto. Desde esta óptica, la propuesta de convención constitucional recuerda a ciertas tesis sobre la relectura de la Constitución que a finales del siglo pasado defendía el nacionalismo catalán. No era preciso reformar la Constitución porque bastaba con interpretarla de otra forma. Lo que Urkullu propone es muy similar, que mediante una suerte de acuerdo político se interprete la Constitución de forma diferente. En última instancia lo que se pretende es interpretar los «derechos históricos» incluidos en la disposición adicional primera (DAP) de modo diferente a como el Tribunal Constitucional y la doctrina mayoritaria han hecho durante cuarenta años. La convención a la que aspira el nacionalismo vasco consiste en interpretar de forma contraria a la Constitución, la propia DAP, para deducir de ella el carácter confederal de la relación del País Vasco con el Estado. Esa pretensión es manifiestamente inconstitucional, por más que se revista con una categoría que solo tiene sentido en el marco del constitucionalismo anglosajón.