EL MUNDO 29/08/13
FRANCISCO SOSA WAGNER
· El autor analiza la organización territorial de Alemania y las lecciones que se pueden extraer de ello en España
· Considera que es mejor no incluir el nombre de las autonomías en una futura reforma constitucional
Ha sido en este periódico donde se han publicado las declaraciones del presidente de un Land alemán (Sajonia-Anhalt) relativas a la necesidad de fusionar tres Länder (el suyo propio más Sajonia y Turingia) con el objeto de gestionar mejor los servicios, racionalizar el gasto público y adquirir mayor peso en el Bundesrat, Cámara –como se sabe– de representación de las entidades federadas alemanas. También el director de este periódico, en uno de sus artículos dominicales, planteaba la hipótesis de un futuro español con dos o tres comunidades autónomas. Todo ello se une a la reivindicación de determinadas fuerzas políticas españolas de incluir en la Constitución los nombres de nuestras comunidades y ciudades autónomas.
Asunto pues de debate que, en el caso alemán, tiene larga data. Porque detrás de los actuales 16 Länder está toda la historia alemana desde –pongamos una fecha que no se pierda en el espejo retrovisor– principios del siglo XIX. Y es que la lucha contra los Estaditos ha sido una de las señas de identidad de las fuerzas progresistas a lo largo de ese siglo y por eso el número de territorios va disminuyendo poco a poco hasta hoy. Tras la gran hecatombe, los aliados imponen unos Länder que son –más o menos– los actuales: sacados unos de la tradición histórica –Baviera–, otros diseñados artificialmente (Renania del Norte-Westfalia, Baja Sajonia) o producto de la división de algún viejo reino como fue el caso de Württemberg y así seguido. El Sarre quedó en situación provisional y Berlín con un estatuto especial… La desaparición de la RDA en 1990 trajo consigo la incorporación de nuevos Länder, algunos de los cuales son los que ahora quieren unirse para ganar en prestancia política.
Pleitos constitucionales en torno a estas demarcaciones territoriales hubo: el más sonado fue el de la creación del Land de Baden-Württemberg (1952) que llegó a los magistrados del Tribunal Constitucional, quienes sancionaron su existencia al incluir en un espacio común al antiguo Gran Ducado de Baden (en cuya capital, Karlsruhe, es donde tiene su sede precisamente el Tribunal). Hoy es uno de los más potentes de Alemania.
La Ley Fundamental alemana incluye los nombres de los Länder en su Preámbulo y lo hace para delimitar su propio ámbito territorial. La polémica en torno a la naturaleza de tal Preámbulo está zanjada a favor de su fuerza jurídica, tal como se había defendido por algunos autores ya desde la época de Weimar. Pero, cuando el lector se adentra en el texto, se encuentra con el artículo 29 que lleva por título «Nueva ordenación del territorio federal» que, en efecto, puede llevarse a cabo para garantizar que los Länder, por su tamaño y su capacidad económica, puedan cumplir eficazmente las tareas que tienen asignadas. Para ultimar una operación política de este porte deberán tenerse en cuenta «las afinidades regionales, los contextos históricos y culturales, la conveniencia económica, así como las exigencias de la ordenación territorial y la planificación regional». Cumplimentar el trayecto exige una ley federal que requiere la audiencia de los Länder afectados y posteriormente la ratificación por referendo.
Hay otras formas de fusión previstas en el mismo precepto, en especial la que se inicia con la celebración de un Tratado entre los Länder que pretendan dicha fusión, sigue con la participación de municipios y otras entidades locales más el pronunciamiento popular y termina con la aprobación de la Cámara de Diputados (Bundestag).
Desde tempranas fechas, ha habido muchos intentos de reordenar el espacio federal alemán reduciendo el número de sus Länder. Recordemos el que propició el Gobierno del canciller Willy Brandt, quien encargó a una comisión de expertos formular al efecto las propuestas pertinentes (Comisión Werner Ernst, por el nombre del catedrático que la presidió). Después de dos años de trabajos, sus conclusiones bastante precisas recomendaban varias fusiones por la geografía alemana, todas ellas articuladas según el siguiente criterio: las entidades resultantes habrían de disponer de una población mínima de cinco millones de habitantes. Los avatares políticos malograron los trabajos de Ernst y sus colaboradores.
Con posterioridad, se han llegado a celebrar incluso algunos referendos o recogida previa de firmas, por ejemplo en Baden para separarse de Baden-Württemberg que fracasó estrepitosamente; en la Baja Sajonia y en Renania-Palatinado; también en una parte de Baviera (Franconia) que asimismo se frustraron. Un intento de fusión de los Länder Berlin y Brandenburg, que contaba con un respaldo parlamentario inicial, se saldó negativamente a la postre en 1996. A subrayar que, cuando estos problemas han llegado al Tribunal Constitucional, éste se ha encargado de precisar que «cualquier nueva ordenación del territorio federal es una competencia exclusiva de la Federación» (así en la sentencia de Hessen de 1961).
La reforma federal que culmina en 2006 tenía prevista una tercera fase para abordar precisamente este problema. A tal efecto se cuenta con muchos estudios, publicados y tratados en algún libro (Joachim Sanden), que han sido realizados por profesores, partidos políticos, sindicatos y otras organizaciones sociales o científicas. En todos ellos se elaboran los criterios para llegar a un máximo de ocho o nueve Länder en lugar de los 16 hoy existentes.
También se barajan otras alternativas consistentes en la celebración de acuerdos o convenios entre varios Länder para trabajar conjuntamente en una determinada dirección política o en la prestación de servicios comunes. Los Länder de Berlin y Brandenburg que hemos visto reticentes a su fusión disponen, sin embargo, de tribunales y jueces comunes en materia financiera, laboral y contencioso-administrativa. Lo mismo ocurre entre la Baja Sajonia y Schleswig-Holstein, o entre Hessen y Renania-Palatinado en torno a un instituto científico común de carácter agrícola y de cultivo del vino. Centrales de datos, bancos, oficinas de pesos y medidas comunes son frecuentes en varios territorios. Como son frecuentes las organizaciones públicas –también por supuesto privadas– que traspasan las fronteras en materia de comunicaciones, de transportes, de televisión, de protección ante catástrofes… O la poderosa DGB, central de la representación sindical.
Preciso es añadir que, si echamos un vistazo general a los programas de los dos principales partidos políticos que se enfrentan en las elecciones de este año 2013, el democristiano y el socialdemócrata, no se advierten huellas de este asunto en ninguno de ellos. Y es muy probable que, si analizáramos los contenidos de los presentados por las demás formaciones políticas, encontraríamos el mismo silencio.
Ello se debe a que se trata de una cuestión espinosa que no es popular y que no proporciona buena munición en la pelea por los escaños del Parlamento. Sin embargo, es muy probable que la evolución de la población alemana, la situación calamitosa en la que se encuentran algunos Länder, especialmente los que estuvieron alojados en el territorio de la RDA, los enfrentamientos entre Länder que pagan y Länder que cobran (algunas de tales disputas habrán de ser dirimidas por el Tribunal Constitucional) más las exigencias del equilibrio presupuestario, especialmente a partir de 2020, se conviertan en circunstancias que obliguen a reeditar viejas propuestas y a una meditación renovada y fría sobre unas estructuras políticas en las que conviven unidades grandes y fuertes como Baviera o Baden-Württemberg con otras pequeñas como el Sarre o abiertamente menesterosas como Mecklenburgo-Antepomerania. Por no citar el caso de un Berlín en bancarrota.
¿QUÉ lecciones podemos extraer los españoles? La primera es que, según ha quedado explicado, la tarea de encauzar y orientar cualquier proceso de mudanzas en el mapa federal corresponde a la Federación (aquí diríamos el Estado). Con las entidades federadas, con los municipios, con la ciudadanía y demás pero al final el broche lo pone la Federación. Nada pues de bromas de referendos secesionistas ni de otras lindezas del hispano solar como el ejercicio del «derecho a decidir» ni de autodeterminaciones propias de la Primera Guerra Mundial o de los regímenes coloniales.
La segunda es que la enumeración de los nombres de las comunidades autónomas en una Constitución reformada sería un cabal desatino si no fuera acompañada de un procedimiento para poder alterar la envergadura y el número de nuestras autonomías. No podemos perder de vista que nosotros disponemos de 17 comunidades autónomas y dos ciudades igualmente autónomas en el norte de África, para gobernar un censo de 47 millones de ciudadanos mientras que Alemania cuenta, con 16 Länder para hacer lo mismo con 82 millones. La necesidad de reordenar el mapa autónomico en un futuro obliga a no meterlo en el incómodo lecho de Procusto que sería un precepto constitucional.
Solo personas muy conservadoras pueden pensar que este diseño de comunidades autónomas –como por lo demás ocurre con los municipios o las provincias– ha de ser eterno. Es hijo de la Historia y por tanto cambiante como cambiante es la eterna fantasía del humano quehacer. Lo contrario es estar atrapado por la baratija del inmovilismo, por la soledad muerta del movimiento nacional.