El mecanismo de control que fija el reparto del fondo de recuperación permite bloquear pagos futuros si se revierten reformas del pasado. Y en caso de cambio de Gobierno mientras duren los desembolsos, si el nuevo Ejecutivo desea hacer modificaciones, debería enviar un nuevo plan renovado, lo que bloquearía los pagos del anterior, con la consecuente incertidumbre en las inversiones en marcha y futuras. Es más, según algunas interpretaciones del reglamento por parte de fuentes comunitarias, la última fecha permitida para revisar el plan sería agosto de 2023, tres meses antes de la fecha límite para convocar elecciones generales.

El Gobierno de coalición PSOE-UP ha emprendido la negociación en solitario, sin involucrar a sus socios de investidura y mucho menos a la oposición. Esto dificultará la aprobación de unas reformas sin las que no llegará el dinero europeo, clave para la recuperación económica tras la pandemia. La estrategia contrasta con la elegida por Mario Draghi, primer ministro italiano, que no solo lidera un Gobierno de concertación nacional en el que están representados todos los partidos del arco parlamentario menos uno, Fratelli d’Italia, sino que hizo pasar primero el plan por el Parlamento para tener la aprobación de la Cámara a la comunicación del primer ministro.

Reuniones protocolarias con los grupos

Hasta ahora, el intento del Gobierno por buscar el consenso se ha limitado a una ronda de reuniones a mediados de abril de la vicepresidenta, Nadia Calviño, con todos los portavoces parlamentarios. En las reuniones, según los diferentes portavoces, no se habló con detalle de las reformas o condicionalidades que exige Europa. Y, por supuesto, no se mencionaron ni el peaje de las autovías ni las subidas de impuestos conocidas esta semana y comprometidas con Europa.

Todos los portavoces coinciden en asegurar que la suya fue una reunión protocolaria. “Una presentación con PowerPoint”, según uno de ellos, y no se les entregó el grueso del documento enviado a Bruselas. Algunos portavoces expresaron sus objeciones por la distribución de fondos, por ejemplo, porque pueden servir para las grandes empresas, pero no para las pequeñas y medianas, que no tienen recursos para gestionar los proyectos.

Todos los portavoces muestran su malestar por la forma en que se han enterado de las propuestas de reformas 

Otros pidieron sin éxito un pleno extraordinario y monográfico en el Congreso y varios explican que Calviño se mostró optimista por el acuerdo sobre la reforma laboral, algo menos sobre la de las pensiones y convencida de que las vacunas, los fondos europeos y el verano traerán una inminente recuperación económica.

También les habló de factores externos, como un cambio de signo del Gobierno de Alemania que facilite la flexibilidad de la UE sobre el déficit de los Estados. Todos los portavoces muestran su malestar por la forma en que se han enterado de las propuestas de reformas y, en la mayoría de los casos, su rechazo de las medidas fiscales conocidas ahora. Algunos socios parlamentarios del Gobierno explican su temor al efecto que puedan provocar, con el antecedente de lo que ocurrió en Francia con las protestas de los ‘chalecos amarillos’ por las subidas de impuestos al gasóleo. Por ejemplo, el PNV ya bloqueó en la negociación de los Presupuestos la subida del diésel y ahora lo ve con el mismo desagrado.

Tampoco apoyan los partidos los peajes en las autovías. Unidas Podemos se opone y asegura que prefiere buscar fórmulas alternativas. Todo ello lleva a mantener la incógnita de con quién puede Sánchez sacar adelante todas esas medidas en el Congreso. Obviamente, el PP, que también participó de esas reuniones, rechaza estas medidas y políticamente no esta dispuesto a ayudar al Gobierno a sacarlas adelante, al menos sin una negociación previa y una cierta corresponsabilidad en la gestión de los fondos. El partido de Pablo Casado tiene prevista una ofensiva parlamentaria por este asunto, que se iniciará esta misma semana con una interpelación a Nadia Calviño para que «el Gobierno explique las medidas fiscales (subidas de impuestos y/o recortes) remitidas a Bruselas el pasado 30 de abril».

En esas reuniones, no se estableció ningún mecanismo ni foro permanente para buscar ese acuerdo. Economía quita hierro y asegura que el plan consta de 2.000 folios y por eso no fue analizado con detalle en esas reuniones. Fuentes de la Vicepresidencia Económica explican que la propuesta de las autovías aparece en el documento que se colgó el 13 de abril, concretamente en la página 87, y que nadie se lo leyó entonces, además de ser un asunto recurrente desde hace años. El tema de las pensiones y la fiscalidad verde viene señalado en el punto 2.5.2. Y es un documento que se publicó antes de las reuniones y nadie dijo nada de estos temas, según Economía. Añaden estas fuentes que algunos grupos hicieron sugerencias que se han tenido en cuenta en la redacción final.

Ese plan de recuperación y, especialmente, las reformas exigidas por Europa para la llegada de los fondos son esenciales para el escenario político de los próximos meses y determinarán la duración de la legislatura. 

El Gobierno se ha comprometido con Bruselas a tener listas la reforma laboral y la de pensiones a finales de este año para aplicarlas en 2022

El Gobierno evita hablar de condicionalidades, pero en la práctica lo son. La propia vicepresidenta Nadia Calviño explicó a los sindicatos en una reunión en Moncloa en diciembre que no hay más remedio que llevar a cabo esas reformas para recibir los fondos. Las más polémicas son la de las pensiones y la reforma laboral, y el Gobierno se ha comprometido con Bruselas a tenerlas listas a finales de este año para aplicarlas en 2022. 

Si las exigencias de la UE fueran imposibles para el actual Gobierno o si careciera de apoyos para sacarlas adelante, eso podría provocar un final abrupto de la legislatura.

¿Cómo controlará Bruselas?

Desde el punto de vista técnico, los proyectos del fondo de recuperación se gestionarán “en colaboración con la Comisión Europea, a través de instrumentos que se implementan sobre la base de los sistemas ya existentes para la gestión de los fondos europeos”, según el plan español. El sistema de control “va a descansar en los sistemas de control ya existentes en las administraciones públicas españolas”, pero reforzándolas y adaptando su enfoque, según explica el Gobierno en el documento enviado a Bruselas. 

Lo que cambia sustancialmente respecto a la ejecución, por ejemplo, de los fondos europeos ordinarios es el nivel de exigencia que va a tener la Comisión Europea, y por lo tanto el nivel de detalle con que las autoridades españolas van a tener que cumplir los requisitos. Aquí, Bruselas tendrá siempre un freno de mano del que tirar, que, de activarse, haría que se cortasen los fondos si los hitos no se están cumpliendo o se revierten en el futuro los cambios ya conseguidos.

Para el Ejecutivo comunitario, esto es una cuestión de credibilidad. En las capitales de la ortodoxia fiscal europea, se considera que la Comisión Europea es demasiado laxa con el cumplimiento de las normas, como han demostrado los últimos años en lo referente a la aplicación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Por eso el equipo comunitario sabe que debe ser muy duro esta vez. Un error tiene consecuencias graves. Valdis Dombrovskis, vicepresidente de la Comisión Europea, ya ha subrayado que serán muy exigentes en el proceso de control.

Como parte del plan enviado a Bruselas, el Gobierno ha tenido que incluir su estrategia para el control y la auditoría del gasto de los fondos. España utilizará un sistema informático que funcionará de forma similar al que ya se utiliza para la gestión de los fondos estructurales. En ese sistema, los distintos actores y autoridades tendrán que ir cargando sus progresos y sus hitos, y esa será la base para la petición de desembolsos a la Comisión Europea. También la base para el control de posibles fraudes, casos de corrupción, conflictos de intereses o doble financiación. Por encima estará, como en el caso de la política agraria común o los fondos estructurales, la Intervención General de la Administración del Estado (IGAE), que es la Autoridad de Control del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia.

España tiene que dar detalles sobre el mecanismo porque el grueso del control está en manos del propio país. “Los principales sistemas de control del mecanismo serán los sistemas de control interno de cada Estado miembro, que, por tanto, deben ser lo suficientemente sólidos para proteger los intereses financieros de la Unión y, en particular, para prevenir, detectar, denunciar y corregir el fraude, la corrupción y los conflictos de intereses”, señala la Comisión Europea en sus directrices enviadas a las capitales en septiembre.

Y para asegurarse de que puede confiar en los Estados miembros, “la evaluación de la Comisión califica las disposiciones de control como ‘adecuadas’ (A) o ‘insuficientes’ (C). Si las disposiciones propuestas por el Estado miembro se consideran insuficientes, el plan no puede aprobarse”. 

«Si los hitos y metas no se cumplen satisfactoriamente, se suspenderán los pagos» 

El rol de la Comisión Europea consiste en asegurarse, sobre la base del sistema de control nacional que debe tener su bendición, que se han cumplido los hitos y objetivos que permiten desbloquear los pagos, que pueden llegar a ser dos al año hasta diciembre de 2026. “Los Estados miembros deben acompañar cada solicitud de pago con la información necesaria para que la Comisión pueda evaluar el cumplimiento de las condiciones de desembolso, y la Comisión podrá solicitar información adicional si es necesario. Si los hitos y metas no se cumplen satisfactoriamente, se suspenderán los pagos y, eventualmente, se podría reducir la contribución financiera”, señalan las directrices del Ejecutivo comunitario.

Además, cada solicitud de desembolso tiene que ir acompañada de “un resumen de las auditorías realizadas, incluyendo el alcance de las mismas en términos de monto de gasto cubierto y periodo de tiempo cubierto, y un análisis de las debilidades relacionadas encontradas y las acciones correctivas tomadas”. En todo momento, Bruselas puede solicitar más información.

No solamente el Ejecutivo comunitario puede hacerlo, sino que Mark Rutte, primer ministro holandés, negoció en julio de 2020 a cambio de dar luz verde al fondo la posibilidad de que un Estado miembro pueda activar el ‘freno de emergencia’ en caso de que alguna capital sospechara que otra no está cumpliendo con los hitos o que está deshaciendo reformas, lo que elevaría a nivel de los líderes europeos un debate político al respecto. Porque cuando la Comisión Europea quiere aprobar un desembolso, debe pedir un dictamen al Comité Económico y Financiero, en el que se reúnen altos funcionarios de los Veintisiete.

Y es en ese foro en el que si uno o más Estados miembros “consideran que existen desviaciones graves del cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos pertinentes, pueden solicitar al presidente del Consejo Europeo que remita la cuestión al próximo Consejo Europeo”. Durante ese tiempo, no se produciría el desembolso. En todo caso, fuentes consultadas coinciden en que para los Estados miembros resultará extremadamente difícil seguir al detalle la ejecución de los planes en el resto de capitales, por lo que no creen que vaya a dársele mucho uso al instrumento. 

La Comisión Europea se reserva también la posibilidad de realizar controles sobre el terreno ‘ex post’, en caso de ser necesario. Aunque insiste y subraya que todos estos controles se harán de forma proporcionada. Y la principal preocupación del Ejecutivo comunitario en este sentido no son tanto países como España o Italia, sino algunos como Hungría o Bulgaria, donde la oficina antifraude europea sabe que se produce fraude a gran escala y corrupción en que los fondos europeos ordinarios juegan ya un papel central, por lo que se espera que también el fondo de recuperación se vea inmerso. Es también a ellos a los que mira especialmente el mecanismo del ‘freno de emergencia’ negociado por Rutte. Los mecanismos de control del fondo de recuperación están más pensados para evitar el fraude a gran escala que para prevenir la incompetencia o decisiones erróneas.

¿Y si cambia el Gobierno?

¿Qué ocurriría si un nuevo Gobierno, de otro color, ocupa la Moncloa en 2023 y quiere cambiar elementos del plan? Que deberá enviar otro, y negociar con la Comisión Europea qué ocurre con todos los elementos del actual plan nacional de reforma y resiliencia (PRR) que estará entonces funcionando a toda máquina. Porque con un nuevo plan se suspenderán los pagos sobre el anterior, y eso significa que si algunas iniciativas no tienen continuidad en el nuevo plan, se quedarían a medio financiar, paralizadas en tierra de nadie. 

Lo fundamental es que, en todo ese baile, la Comisión Europea sería la que decida qué música se baila y con qué atuendos. El Ejecutivo comunitario negociaría con el nuevo Gobierno, pero sabiendo que tiene la sartén por el mango. Deshacer reformas o inversiones ya comprometidas y completadas parcial o totalmente en el marco del plan anterior es un deporte de alto riesgo, porque el reglamento es tajante: eso acarrearía, al menos sobre el papel, el congelamiento de los desembolsos. No se puede volver por el camino andado en el caso del plan de recuperación. 

En el reglamento, se hace hincapié en que una modificación del plan debe ser «debido a circunstancias objetivas» 

Y es, además, un escenario muy poco probable. Porque para que produzca, debería haber un adelanto electoral. Según la interpretación que hacen varias fuentes comunitarias consultadas, el reglamento del fondo de recuperación establece que la última fecha para enviar planes revisados a la Comisión Europea es el 31 de agosto de 2023, pero si no se produce un adelanto, los comicios tendrán lugar en España en noviembre de 2023, coincidiendo con la presidencia española del Consejo de la UE. Esa fecha límite no está del todo clara. Algunas personas en la Comisión incluso la sitúan mucho antes, a mediados de 2022, señalando que la fecha límite de agosto de 2023 se refiere a la petición de la parte de préstamos en el caso de países que, como España, no los hayan solicitado inicialmente. Además, en 2023 se asignará el 30% restante del fondo de recuperación, ya que para el periodo 2021-2023 se ha asignado el 70%.

Aunque la Comisión Europea sabe que tendrá que tener cierta mano izquierda y flexibilidad, lo cierto es que no es sencillo cambiar un plan nacional, incluso si hubiera tiempo para hacerlo, porque en el reglamento se hace hincapié en que una modificación del plan debe ser «debido a circunstancias objetivas» que expliquen que no se pueden cumplir algunos hitos u objetivos. A nivel político, la Comisión tendrá más cintura. Pero una portavoz del Ejecutivo comunitario subraya de nuevo que debe ser debido a motivos «objetivos». 

Eso sí, la oposición y los socios todavía tienen tiempo de presionar al Gobierno. Fuentes comunitarias explican que el plan de recuperación nacional se puede enmendar mientras no haya sido aprobado por el Consejo, algo que la presidencia portuguesa tiene previsto que ocurra a partir del 18 de junio, cuando habrá una reunión de ministros de Finanzas que aprobará una primera tanda de planes nacionales, entre los que seguramente se encuentre el español. Una vez el texto sea aprobado por los ministros, será cuando se apriete el corsé.