El pufo vasco

Pufo. m. fam. Estafa, engaño, petardo.

Petardo. m. fig. Petición de una cosa con ánimo de no devolverla.

(Real Academia Española: Diccionario manual e ilustrado de la lengua española, 3ª ed. rev., Espasa Calpe, Madrid, 1985).

Introducción

Desde la perspectiva financiera del sector público, el País Vasco y Navarra representan un caso singular. El Concierto Económico vasco y el Convenio navarro apartan a ambos territorios del sistema de financiación establecido para las demás autonomías y propicia que en ellos la disponibilidad de recursos en manos del Gobierno regional supere sobradamente el promedio nacional. La excepcionalidad foral, que en la práctica se traduce en la fijación, bajo reglas negociadas en función de intereses políticos espurios, de un cupo con el que los territorios forales contribuyen a los gastos del Estado, entra así en abierta contradicción con los principios constitucionales de igualdad y solidaridad, «que deben prevalecer sobre los nebulosos derechos históricos» a los que se apela para justificarla, y genera una situación de privilegio de la que es exponente el hecho de su inviable generalización a las demás regiones, pues, como ha destacado Cantarero (2007), si todas las comunidades autónomas adoptasen el sistema de cupo y su cálculo se efectuara a la manera vasca y navarra, «la hacienda central quebraría al no poder hacer frente a sus necesidades de gasto».

En el caso del País Vasco, el origen de esta peculiar forma de financiación se remonta a la abolición del sistema foral, tras la última guerra carlista, y a la búsqueda de una forma transitoria de integración de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya –en aquella época «provincias exentas», y por tanto exceptuadas del sistema tributario– a la hacienda pública del Estado. El Real Decreto de 28 de febrero de 1878 reguló por primera vez el Concierto Económico, con la finalidad de que las provincias vascongadas contribuyeran a financiar el Estado «por todos los conceptos y en idéntica proporción que las demás de la Monarquía», de manera que en ellas fuera de aplicación el sistema tributario vigente en el resto de las provincias españolas.

El Concierto se concibió como un sistema provisional, de duración limitada a ocho años, durante los cuales las aludidas provincias se irían integrando en el sistema económico –el concierto económico– español. De la transitoriedad se pasó a la permanencia gracias a las sucesivas renovaciones del sistema, de manera que éste –incluso tras haber sido derogado para Vizcaya y Guipúzcoa, declaradas «provincias traidoras» en 1937– ha subsistido hasta nuestros días. La Constitución, con el reconocimiento de los derechos históricos de los territorios forales, y el estatuto de autonomía del País Vasco lo han consolidado como un derecho inalterable. Se ha llegado incluso a concederle un carácter pactista, de manera que, singularmente tras la Ley 12/2002, con la que el Gobierno de Aznar dio satisfacción a las reivindicaciones nacionalistas, el Concierto ha acabado por ser concebido como un pacto entre iguales. Así, tanto el Concierto como su especificación en el Cupo, que establece la cuantía de la aportación del País Vasco al sostenimiento del Estado, son el resultado de un genuino proceso de negociación política.

Existe entre los estudiosos del sistema de financiación autonómica un consenso generalizado acerca del carácter privilegiado del Concierto, pues conduce a que el Gobierno vasco y las diputaciones forales cuenten con unos recursos mayores que las demás Administraciones autonómicas, y en que ese carácter se deriva de la ventaja que concede un cálculo del Cupo que subvalora la cuantía que debería corresponder al País Vasco si la distribución regional de las cargas del Estado fuera equitativa. Sin embargo, han sido pocas las ocasiones en que se ha entrado en la cuantificación de esa subvaloración y, por tanto, en la determinación de la dimensión real del privilegio vasco.

Por una parte, De la Fuente (2005), con datos referidos al promedio del período 1990-1997, ofrece información de la diferencia que arroja el cupo efectivamente pagado y el que resultaría de generalizar el sistema y aplicar una misma metodología para su estimación en todas las comunidades autónomas. Sus cálculos establecen que el cupo vasco es 2,5 veces inferior al que correspondería de acuerdo con un tratamiento homogéneo de todas las regiones. Una valoración de esa diferencia permite señalar que la transferencia potencial de recursos al País Vasco, a través del Cupo, equivale al 8,2% de su PIB. Por otra parte, Serna (2007) examina en detalle la metodología del Cupo para el quinquenio 2002-2006 y comprueba que en el año base se incurre en una subvaloración algo mayor a 1,8 millones de euros, y que entre 2002 y 2005 se acumula una diferencia de 8,1 millones entre el cupo efectivo y el que debería haberse pagado. Ello significa que, de acuerdo con estos cálculos, el País Vasco obtiene del resto de España unos recursos financieros del orden del 4% de su PIB regional. De ahí que el autor concluya: «El Concierto Económico no tenía por qué ser un privilegio, pero ha sido y es un privilegio debido a que se falsean las cifras para calcular el líquido a pagar (…) utilizando un chantaje político».

Como se puede apreciar, desde un punto de vista cuantitativo las conclusiones de los autores que se acaban de citar son muy diferentes; y ello hace que sea difícil obtener una idea de la dimensión real del privilegio que el sistema de concierto, tal como se aplica, concede al País Vasco. Por eso es necesario continuar profundizando en el análisis de esta cuestión. Mi propósito en las páginas que siguen es precisamente ése, de manera que, con ocasión de la tramitación parlamentaria de una nueva Ley del Cupo, se trata de evaluar en qué medida la metodología señalada por esa norma conduce a una infravaloración de la aportación del País Vasco a la financiación de las competencias del Estado con respecto a la que le correspondería si recibiera el mismo trato que las demás comunidades autónomas.

Análisis del Cupo provisional de 2007

Tal como se configura tras la restauración de la democracia, el cupo vasco no constituye sino la compensación de la Comunidad Autónoma Vasca al Estado por el coste de las competencias no asumidas por aquélla. La metodología seguida para su determinación –que, en su configuración básica, se ha mantenido inalterada desde que fuera definida en la Ley del Concierto Económico de 1981– consiste en una valoración, a partir de los presupuestos del Estado, del coste de las competencias que éste ejerce sin que lo haga el Gobierno vasco. A partir de esa valoración, se atribuye a la comunidad autónoma un porcentaje de participación en las cargas del Estado mediante la aplicación de un índice de imputación que, si bien en el cálculo inicial, correspondiente al año 1981, se fijó implícitamente en el 6,29%, con posterioridad a la Ley del Cupo de 1988 ha quedado establecido en el 6,24.

Debe observarse a este último respecto que, en su regulación inicial, el índice de imputación se concibió como una cantidad variable, determinada «básicamente en función de la renta de los Territorios Históricos». Sin embargo, cuando hubo de efectuarse el primer cálculo del Cupo se tuvo en cuenta tanto la renta como la población, pues de ese modo se podía rebajar su cuantía, y con posterioridad a 1988, una vez fijado en el 6,24%, no se quiso cambiar esa cifra, seguramente porque desde el PNV no se quiso reconocer que la participación del País Vasco en la economía española seguía una trayectoria descendente.

Cuadro 1: Cupo provisional del País Vasco para el año 2007