El sonajero federal

EN la política de la Restauración se usó con alguna frecuencia el término «sonajero» para referirse a un mensaje partidista insistentemente repetido, útil para acosar a un adversario, pero carente de sustancia y fundamento. Don Antonio Maura fue particularmente aficionado a usar el término para desacreditar a sus críticos más estridentes. En otras ocasiones, un sonajero servía para enturbiar el agua, entreteniendo la atención del oponente político y evitando así que se diera cuenta de los verdaderos propósitos de quien agitaba el sonajero. Dos destacados historiadores del período proporcionan un buen ejemplo de esta última acepción: «La listeza proverbial del conde de Romanones halló un ruidoso e inofensivo sonajero muy capaz de distraer suficientemente la inconcebible puerilidad de la opinión pública española: deslizándose en la prensa vaguedades oficiosas acerca del vitando propósito del Gobierno de alterar la enseñanza del catecismo en las escuelas primarias».

Uno de los temas de mayor relevancia de la España de hoy es, sin duda, la organización territorial del Estado, por decirlo con las palabras de la rúbrica del Título VIII de la Constitución. En este amplio campo de juego el principal partido de la oposición enarbola un sonajero cuyo ruido podría llevarnos a no plantear adecuadamente los importantes problemas de fondo que están sobre la mesa. Si se escuchan con atención los acordes de este sonajero federal, se puede construir un argumento con arreglo al cual el estado autonómico es una especie de punto intermedio entre el estado unitario y el estado federal. Los padres fundadores de la Constitución de 1978 se quedaron a medio camino en este recorrido y ahora es necesario alcanzar la última etapa, la fase superior del proceso, dando a España una constitución federal.

Los problemas de este razonamiento empiezan con su premisa inicial, porque resulta extremadamente difícil probar que España es esencialmente distinta de cualquier estado federal. El principal modelo que las Cortes constituyentes tuvieron a la vista al diseñar el estado autonómico fue el del federalismo alemán; y el antecedente histórico de nuestro sistema es el de la II República, al que su autor, el socialista Jiménez de Asúa, no llamaba federal, pero sí «federable», para reflejar la iniciativa que a las provincias se concedía para constituir las correspondientes regiones autónomas. Por lo demás, aunque este no es lugar para un elaborado análisis de Derecho constitucional comparado, sí puede afirmarse que la vida política española se parece mucho a la de países con tradición federal tan caracterizada y potente como los Estados Unidos o la República Federal de Alemania. Nuestras comunidades autónomas, además de gobierno y parlamento, tienen su propia clase dirigente y su agenda política independiente de la nacional, y auténticos debates regionales que los medios de comunicación respectivos recogen con interés. Y los presidentes autonómicos son o pueden ser fácilmente figuras políticas nacionales, como los gobernadores norteamericanos o los «Ministerpräsidenten» de los Länder alemanes. En suma, que nuestra vigente Constitución, que, como la de 1931, era «federable», hace mucho tiempo que se federalizó.

Admitamos, sin embargo, a efectos dialécticos, que para dar verdaderamente la talla de estado federal, España necesita una reforma constitucional. ¿Cómo tendría que ser esa reforma? Escuchando a los que la propugnan, a veces parece que sería algo conceptualmente semejante a transformar una sociedad limitada en una sociedad anónima. Sin embargo, las realidades políticas del federalismo comparado no se prestan a una equivalencia de ese género. Sociedad limitada y sociedad anónima son entidades perfectamente definidas, pero, en cambio, no hay un paradigma federal establecido. De este modo, y para limitarse a países ya citados, las diferencias entre los Estados Unidos y la República Federal de Alemania son tan grandes como las que puedan existir entre España y cualquiera de esos dos grandes estados federales. La disparidad aumentaría si entre los términos de referencia introdujéramos, por ejemplo, a Bélgica, entre cuyas entidades federadas no sólo hay territorios, sino también comunidades lingüísticas. Entre modelos tan diversos, ¿qué elementos escogeríamos para nuestra hipotética reforma, si el único criterio que nos guiase fuera el muy superficial y genérico de ponerle a la Constitución española la etiqueta de «federal»?

Bien se ve que, como método de reforma constitucional, decir que España debe convertirse en un estado federal es no decir nada y generar confusión. Un método verdaderamente fecundo habría de tener un punto de partida completamente distinto, que consistiría en examinar los problemas verdaderos del estado de las autonomías y luego buscar las soluciones más adecuadas, utilizando, eso sí, el panorama federal comparado como fuente de inspiración. Habría que evaluar todas las políticas públicas de las diecisiete comunidades autónomas, tanto las que corresponden a materias de su competencia exclusiva como las que se desarrollan en ejecución de la legislación básica del Estado. La visión de conjunto que se obtuviera permitiría identificar las políticas más exitosas en cada área y los gobiernos regionales que las han puesto en marcha, así como las principales disfunciones y carencias, tanto en el orden autonómico como en el de la normativa estatal. Toda esa información existe, pero está dispersa en memorias de consejerías, trabajos de conferencias sectoriales y otra documentación administrativa, y requiere una auténtica puesta en común, que debería hacerse con participación tanto de los partidos políticos como de las comunidades autónomas.

De este proceso de reflexión saldrían un catálogo de problemas y un esbozo de soluciones, que en algún caso podrían requerir una reforma constitucional. Ciertamente, para diseñar esa reforma convendría utilizar las experiencias de los estados federales de nuestro entorno, pero en este caso la correspondiente búsqueda se haría con criterios precisos y bien fundados. Es probable que la reforma constitucional hubiera de traer consigo una reordenación del sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. En los más de treinta y cinco años de vida de la España de las autonomías, las modificaciones del sistema de competencias han consistido siempre en atribuir nuevas funciones a gobiernos autonómicos. Nunca ha tenido lugar entre nosotros una «recentralización» como la denunciada por el presidente Mas y el lendakari Urkullu en su reunión de finales de diciembre del pasado año. Y sin embargo, en un mecanismo federal bien regulado debería existir la posibilidad de utilizar tanto resortes parcialmente centralizadores como medidas que refuercen la posición de las entidades federadas en ciertas materias, para acudir a unos o a otras según la experiencia adquirida o el cambio de las circunstancias. En todo caso, y dada la especial sensibilidad política del tema, sería de desear que una reforma constitucional del sistema de distribución de competencias contara no sólo con el consenso de los dos grandes partidos, sino también con un amplio apoyo por parte de las comunidades autónomas. No es propósito de este artículo brindar ideas sobre los contenidos de esa posible reforma de la Constitución, sino alertar sobre la importancia de acertar primero con el método y el procedimiento, y de tener en cuenta que, como ha sugerido un destacado experto español en la materia, el federalismo no es una meta, sino un camino y una manera de pensar y de comportarse en lo que hace a la organización de los poderes públicos. Hace largo tiempo que España entró por ese camino y ahora no se trata de buscar un arco iris imaginario, sino de no equivocarnos en la próxima encrucijada.