Estabilidad y sotenibilidad

El caso de la Ley Orgánica 2/2012 podría ser paradigmático. Su raíz se encuentra en la reforma del art.135 de nuestra Constitución de septiembre de 2011. En su versión original ese artículo resultaba bastante inocuo porque se limitaba a disponer que el Gobierno habría de estar autorizado para emitir deuda pública o contraer créditos y que los créditos para pagar intereses y capital de la deuda pública del Estado se entenderían siempre incluidos en el estado de gastos de los presupuestos. Por el contrario, en su redacción actual ese artículo establece con rotundidad, entre otras varias normas, que todas las administraciones públicas adecuarán sus actuaciones al principio de estabilidad presupuestaria; que el Estado y las comunidades autónomas no podrán incurrir en un déficit estructural que supere los márgenes establecidos en su caso por la Unión Europea; que el volumen de deuda pública del conjunto de las administraciones públicas en relación al PIB del Estado no podrá superar el valor de referencia establecido en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y que los límites de déficit estructural y de volumen de deuda pública sólo podrán superarse en caso de catástrofes naturales, recesión económica o situaciones de emergencia extraordinaria que escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente la situación financiera o la sostenibilidad económica o social del Estado. Igualmente se señala que una Ley Orgánica desarrollaría los principios anteriores y a este último requerimiento constitucional ha respondido la Ley 2/2012. Aclaremos que un déficit público estructural es el que se produce incluso cuando la economía se encuentra en situación de pleno empleo estable.

Nunca conoceremos con precisión cuáles fueron las fuerzas y las circunstancias que impulsaron el cambio por el Gobierno Zapatero del artículo 135 anterior a su redacción actual, pero fundadamente se sospecha que tan sorprendente y rotunda conversión a la ortodoxia financiera más estricta tuvo bastante que ver con la presión internacional sobre España a consecuencia de la desastrosa situación de nuestra economía, de las alegrías inconscientes sobre gasto público en que estaba incurriendo el Gobierno socialista y del peligro que nuestro país representaba para la supervivencia del euro. Ante esa presión el Gobierno socialista solicitó del Partido Popular la indispensable ayuda para alcanzar la mayoría parlamentaria necesaria para cambiar la Constitución en el sentido indicado y éste se la concedió sin restricciones. Producido el cambio de Gobierno a finales de 2011, en los primeros meses de 2012 el nuevo Gobierno del Partido Popular promulgó, como Ley Orgánica, la referida norma 2/2012 que ahora se pretende cambiar.

La Ley Orgánica de Estabilidad Presupuestaria y de Sostenibilidad Financiera (2/2012) introduce importantes normas para facilitar el cumplimiento del nuevo artículo 135 de la Constitución, partiendo implícitamente del principio de que la recaudación fiscal, si no se introducen cambios tributarios discrecionales (reformas fiscales), debería crecer siguiendo aproximadamente la evolución del PIB en términos monetarios. Por eso la Ley 2/2012 mantiene que el gasto público de un ejercicio no debe aumentar por encima de la tasa estimada de crecimiento del PIB a largo plazo porque, de ese modo, partiendo de una situación de equilibrio estructural del sector público, se mantendría ese equilibrio a lo largo del tiempo, cumpliéndose en consecuencia la norma básica del artículo 135 de la Constitución. De ahí que una tarea previa esencial para la formulación de los Presupuestos sea la de acordar el límite máximo del crecimiento del gasto (techo de gasto) para el conjunto de administraciones públicas, tarea que el Gobierno tiene que aprobar en las Cortes Generales, contando además con sus compromisos internacionales en materia de déficit. Por supuesto el límite de gasto puede ser más elevado que el que marca el crecimiento potencial del PIB, pero entonces habrá que proceder a conseguir un aumento de impuestos (reforma fiscal) para mantener la regla de equilibrio presupuestario del artículo 135.

Una circunstancia que parece molestar especialmente al actual Gobierno es que la aprobación del techo de gastos ha de alcanzarse no sólo en el Congreso de los Diputados sino también en el Senado, no funcionando en este caso la regla habitual para la generalidad de los proyectos de ley de que las posibles enmiendas del Senado al texto aprobado por el Congreso han de ser aprobadas posteriormente por el propio Congreso, quien tiene así la última palabra sobre el contenido del proyecto. Sin embargo, en el caso de la Ley 2/2012 se establece que la aprobación del techo de gasto tiene que ser doble e independiente: Congreso y Senado, evitando así que una mayoría parlamentaria exclusivamente del Congreso pudiera conducir a un cambio radical en la política presupuestaria, frente a otra mayoría del Senado con opiniones diferentes. Se articula así una doble garantía para la estabilidad presupuestaria. Como la mayoría absoluta del Senado pertenece hoy al PP y este es posible que mantenga una posición contraria al aumento del gasto por encima de la regla establecida, se entiende el desasosiego del Gobierno actual frente a la estricta aplicación de la Ley 2/2012.

NO PARECE FÁCIL la modificación de esa Ley Orgánica en los momentos actuales, pues el artículo 81-2 de la Constitución exige para la aprobación, modificación o derogación de esta clase de leyes de una mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto del proyecto. Para lograr esa mayoría absoluta habría que reproducir los acuerdos que hicieron triunfar la reciente moción de censura, lo cual resultará muy complejo porque ya las distintas fuerzas políticas que apoyaron al PSOE en aquella ocasión han comenzado a formular propuestas de gastos públicos mucho más elevados y de reformas fiscales con escaso sentido de la realidad, a las que difícilmente renunciarán. La admisión de esas propuestas sería la abultada factura que, sin duda, tendría que pagar el Gobierno en los Presupuestos para lograr la reforma de la Ley 2/2012. Queda por ver si, en este caso, la Unión Europea admitiría nuevos techos de gasto público, aunque nuestro Gobierno pretendiese garantizar, mediante hiperbólicas reformas fiscales, el cumplimiento del déficit convenido.

Desgraciadamente, como establece el conocido aforismo, toda situación por mala que sea puede empeorar. Un Gobierno enloquecido por aprobar presupuestos a toda costa e ir agotando plazos hasta el final natural de la legislatura, podría ceder ante sus socios con tal de cambiar la Ley 2/2012. Pero el cambio o anulación de esa Ley supondría la derogación de toda regla de contención respecto al gasto público y la apertura de una nueva y rápida senda hacia el abismo al que seríamos empujados por todos, porque todos se precipitarían a cobrar de inmediato su parte del botín en forma de mayores capacidades de financiación. Volveríamos más pronto que tarde a las gloriosas épocas de los déficits del 11% del PIB a que nos condujeron las «brillantes» políticas de gastos e ingresos del Gobierno Zapatero. Confiemos en que este Gobierno no caiga en semejante irresponsabilidad.

Manuel Lagares es Catedrático de Hacienda Pública y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO.