El mayor fallo del funcionamiento real del sistema autonómico español actual se encuentra, no en la capacidad o garantía del autogobierno como suele creerse, sino en la carencia o infradesarrollo de los mecanismos de cooperación e implicación solidaria en el cogobierno.
La profesora de la UPV Mª Carmen Gallastegui manifiesta en un reciente artículo (EL PAIS 26.09.10) su más genuino asombro ante algunas afirmaciones que este articulista incluyó en El discurso clausurado. Decía yo allí que «no es cierto que la única misión de los políticos vascos sea la de mejorar la posición de Euskadi en España» sino que también deben atender al interés del conjunto de España y de los demás españoles. Opinión que le resulta extravagante a mi amable comentarista, quien defiende por el contrario que cada nivel vertical de gobierno debe, en una federación, ocuparse sólo de sus intereses territoriales y nada más, sin preocuparse por los intereses de los otros niveles. Cada uno a lo suyo, viene a decir: los políticos vascos deben tener como función objetivo sólo los intereses de los vascos, y nada más. Y los políticos españoles, a su vez, responden sólo a los intereses de los ciudadanos españoles. Y los europeos igual.
Me perdonará mi interlocutora si le digo que su comprensión del proceso político federal es terriblemente estática y, sobre todo, responde a concepciones paleofederales propias del siglo XIX. En efecto, en la práctica política norteamericana de aquel siglo se defendió un dual federalism en el que se entendía que cada nivel de gobierno debía mantenerse celosamente aislado del otro. Fue el federalismo también llamado adversativo o autárquico (fend your self federalism), que quedó arrumbado a principios del siglo XX por las exigencias imperiosas de unas sociedades más complejas y de unos Estados del Bienestar incipientes que reclaman procesos de cooperación vertical y horizontal de todos los niveles de gobierno como requisito básico de sostenimiento y eficiencia del sistema federal.
Por eso, hoy en día es doctrina común para cualquier estudioso del fenómeno federal la de que el alma de las relaciones intergubernamentales federales, y la condición esencial para su éxito, es lo que los constitucionalistas alemanes denominan Bundestreue desde R. Smend, y que podemos traducir por lealtad o fidelidad federal. «Esta lealtad implica que tanto los gobiernos de las subunidades como el gobierno central, así como los ciudadanos y políticos de todo el país, deben tener en cuenta los intereses de los otros, deben ayudarse y apoyarse mutuamente», en palabras de Juan J. Linz. Y es que la esencia del federalismo no se encuentra en un tipo particular de estructura, sino en un peculiar tipo de relaciones entre los participantes de un sistema político, que consiste en la combinación de autogobierno y gobierno compartido (self rule plus shared rule). Y todos los políticos y burócratas, sean del nivel que sean, deben tener en cuenta al actuar no sólo los intereses de su propio nivel, sino también el de los demás niveles (lo cual no es, claro, una «escalera de una sola dirección» sino omnidireccional), y desde luego el interés común o general de la propia federación de que forman parte.
Esto es algo tan obvio en las relaciones intergubernamentales de las federaciones actuales que incluso ha sido constitucionalizado en la nueva Constitución suiza de 1.999 (art. 45). Y no digamos en Europa, en que el art. 4-3º del Tratado de la Unión Europea establece el principio de «cooperación leal» y obliga a los Estados miembros a tener en cuenta en todo momento los fines e intereses de la Unión, aparte de los suyos propios. Y es que resulta insólito suponer que un sistema federal o cuasifederal puede sostenerse a medio plazo si cada gobierno y subgobierno sólo atiende sus intereses particulares y se despreocupa del conjunto.
Precisamente, el mayor fallo del funcionamiento real del sistema autonómico español actual se encuentra, no en la capacidad o garantía del autogobierno como suele creerse, sino en la carencia o infradesarrollo de los mecanismos de cooperación e implicación solidaria en el cogobierno. Ese déficit institucional de cooperación, exacerbado por el bilateralismo, ha inducido a una peculiar dinámica disfuncional en la que las Comunidades Autónomas no cooperan cuando sería beneficioso para todas el hacerlo, compiten a menudo en formas a la baja harto cuestionables y, en cambio, no compiten mediante la emulación de sus políticas públicas cuando bien saludable sería hacerlo.
Por cierto, que todo esto se puede formular con igual claridad desde otro punto de vista, que es el de los mismos ciudadanos. Porque si un ciudadano es a la vez bilbaíno, vasco, español y europeo, sus intereses son inevitablemente complejos y mezclados. La tesis de la profesora Gallastegui supone que cada ciudadano podría separar y aislar dentro de sí, en una especie de compartimentos estancos, sus intereses particulares de cada nivel y, correlativamente, encomendar a cada grupo de políticos únicamente la defensa de su caja correspondiente. Pero esta visión nos lleva inevitablemente a pensar en unos ciudadanos esquizofrénicos provistos de intereses en conflicto y lucha permanente, un supuesto antropológico bastante improbable en la realidad. Pues bien, al igual que los ciudadanos negocian y acomodan dentro de sí sus intereses, los políticos y burócratas que les representan (a todos los niveles) deben considerarlos y negociarlos también.
Naturalmente, los ciudadanos y políticos nacionalistas están inmunizados contra la esquizofrenia, porque para ellos sólo hay un interés. Pero para los federalistas, entre los que me incluyo, el riesgo de esquizofrenia es alto si prescindimos de la lealtad federal: basta observar a nuestros políticos vascos socialistas y populares para apercibirse de lo que es la esquizofrenia en su grado más avanzado.
José María Ruiz Soroa, EL PAÍS, 4/10/2010