Una de las confusiones, o manipulaciones, más graves que arraigó tras la Transición en España fue la creencia de que el sistema democrático consiste solamente en el voto, en el principio de la mayoría. Y la convicción de que “democrático” es sinónimo de bueno y “no democrático” de malo. Como consecuencia, el voto otorgaría legitimidad absoluta: quien gana las elecciones quedaría autorizado a gobernar sin controles ni límites. No importa que las decisiones del gobierno sean insensatas, corruptas o dudosamente constitucionales, porque, al haber sido elegido, “son democráticas”.

Esta absurda idea, que considera la democracia un fin en sí misma, un fetiche, conduce a creer que las instituciones del Estado elegidas por votación, como el Parlamento, tienen mucha más legitimidad que las no elegidas, como la judicatura o los órganos reguladores. Los gobiernos utilizaron esta confusión como coartada para ir desmontando piezas clave del sistema constitucional; órganos que deben ser neutrales acabaron dominados por los partidos. Ahora, Pedro Sánchez pretende “democratizar” la justicia, esto es, crear una nueva vía de acceso a la judicatura, donde la última palabra la tenga el Congreso, es decir, los partidos.

Sometidos a leyes justas

Curiosamente, esta pretendida “democratización” implicaría un paso decisivo hacia la aniquilación de la democracia. James Madison formuló en The Federalist Papers (1788) una de las paradojas más profundas del constitucionalismo liberal: para que la democracia funcione, algunos de los poderes del Estado no pueden provenir del voto popular. Unos deben ser elegidos, pero otros no, gozando todos ellos de la misma legitimidad. Madison había puesto el dedo en la llaga.

Los grandes teóricos del constitucionalismo no consideraban la democracia un fin, sino un medio para preservar la libertad y los derechos, para impedir la tiranía y el abuso, para lograr gobiernos con políticas sensatas o para canalizar los conflictos sociales por vías pacíficas. Sabían que la voluntad mayoritaria, aun siendo importante, podía llegar a ser injusta o abusiva, incluso despótica: era necesario someterla a ciertos frenos. Por ello, la democracia liberal se asienta sobre un pilar aún más importante que el voto: la primacía del derecho sobre el poder político. Aun siendo elegidos, los gobernantes quedan sometidos a unas leyes justas y previsibles y deben rendir cuentas de sus acciones. El papel fundamental de una constitución es establecer límites vinculantes al ejercicio del poder para proteger a los ciudadanos de los abusos del gobierno. Son estos límites, más que los votos, los que definen la democracia. Una dictadura no se caracteriza por la ausencia de votos (en muchas se vota) sino porque el poder se ejerce sin más límites que los que el dictador quiera voluntariamente imponerse.

Aunque en democracia debe prevalecer el derecho (la mayoría solo puede ejercerse a través de reglas legales previamente aprobadas), el presidente, Adolfo Suárez, da por bueno el resultado, saltándose a la torera la recién aprobada Constitución

El régimen surgido de la Transición quebró muy pronto este principio. Febrero de 1980, el referéndum andaluz para el acceso a la vía autonómica rápida otorga una abultada mayoría al sí, pero la Constitución establece un listón mucho más elevado, que no se alcanza. La mayoría dice sí, pero la Constitución señala que no, generándose un choque entre dos legitimidades. Aunque en democracia debe prevalecer el derecho (la mayoría solo puede ejercerse a través de reglas legales previamente aprobadas), el presidente, Adolfo Suárez, da por bueno el resultado, saltándose a la torera la recién aprobada Constitución. El hecho creaba un terrible precedente: el poder político podía violar la Constitución si existía suficiente consenso. Las reglas quedaban a merced de la presión política, social o mediática: un peligroso camino hacia la arbitrariedad.

La decisión de Suárez ilustra el problema central: no hay fuerza capaz de sujetar u obligar a los gobiernos (raramente repletos de personas rectas y virtuosas) cuando deciden traspasar los límites. Para romper esta potestad absoluta, pensadores como Montesquieu propusieron una arquitectura constitucional que repartiese el poder entre diversos órganos o instituciones, de manera que cada uno vigilase y controlase a los demás, dentro de un complejo equilibrio de frenos, pesos y contrapesos, con múltiples puntos de fricción y fuertes encontronazos entre instituciones cada vez que alguna intenta traspasar los límites, siendo el voto ciudadano un control de última instancia sobre el gobierno. Al contrario que en las dictaduras, en democracia no son los ciudadanos sino el poder el que está sometido a un control y vigilancia constantes.

En la necesidad de que funcionen correctamente estos controles mutuos, los “checks and balances”, se enmarca la paradoja de Madison: para favorecer los encontronazos entre instituciones, los órganos deben nacer de fuentes distintas porque, de lo contrario, acabarían en connivencia. Si algunos órganos tienen su origen en el voto, otros no pueden tenerlo porque entonces surgirían de la misma fuente, rompiendo el equilibrio institucional. Los órganos electos obtienen su legitimidad del sufragio y deciden las políticas públicas. Pero la misión de los órganos no electos es garantizar el cumplimiento de las reglas del juego: los jueces, el Tribunal Constitucional o los órganos reguladores deben actuar como árbitros, no como jugadores. El rigor técnico, la lealtad institucional y, sobre todo, la neutralidad, son sus fuentes de legitimidad.

Las instituciones de la misma procedencia (las direcciones de los partidos) no se controlan entre sí; mucho menos al gobierno. Desactivados los controles, la democracia se convertía en un decorado de cartón piedra

En España, la gente aceptó de muy buen grado, que, en lugar de ser neutrales, órganos de control como el Tribunal Constitucional, CGPJ, Tribunal de Cuentas, incluso RTVE, etc. fueran regidos por una representación proporcional de los partidos. Parecía más “democrático”, pero, tal como advirtió Madison, las instituciones de la misma procedencia (las direcciones de los partidos) no se controlan entre sí; mucho menos al gobierno. Desactivados los controles, la democracia se convertía en un decorado de cartón piedra. “Montesquieu ha muerto”, declaró Alfonso Guerra.

Desgraciadamente, ni siquiera una adecuada arquitectura constitucional es suficiente pues no hay ley, por muy perfecta que sea, capaz de obligar a las instituciones a vigilarse en lugar de mirar hacia otro lado o confabularse para repartirse el pastel. La Constitución y las leyes influyen, pero no determinan la calidad de un sistema político. En última instancia, las instituciones están formadas por seres humanos que se comportan según lo que ven en los demás, lo que captan en el ambiente.

El proceso comenzó muy pronto en España

El lubricante que mantiene en funcionamiento la maquinaria constitucional son unas normas informales sanas, esas reglas no escritas, basadas en costumbres, convenciones y expectativas, que marcan la conducta de los individuos que forman las instituciones. La calidad de las normas informales puede cambiar con el tiempo, pero de manera asimétrica. Se corrompen fácilmente, siguiendo el principio del cristal roto: cualquier minúscula vulneración, abre paso a transgresiones mucho mayores. Pero, una vez degradadas, requiere un esfuerzo titánico regenerarlas. En España, el grave deterioro institucional no se debió a grandes cambios legales sino a una fuerte degeneración de las normas informales, favorecida por las erróneas creencias sobre el significado de la democracia. El proceso comenzó muy pronto, avanzando primero con lentitud y acelerándose después. Dos ejemplos lo ilustran.

La función de los secretarios e interventores municipales, funcionarios de acreditación nacional, es garantizar el cumplimiento de la legalidad en los ayuntamientos. Al tener un origen no municipal, actúan como contrapeso frente a la discrecionalidad de alcalde y concejales, precisamente en el país que acuñó la palabra “alcaldada” como sinónimo de abuso o arbitrariedad. La ley no cambió, pero su capacidad de supervisión fue languideciendo en la práctica. Especialmente en ayuntamientos pequeños y medianos, muchos alcaldes y concejales aplicaron presiones informales para ir quebrando su voluntad supervisora. Los descalificaron como “no elegidos por el pueblo” y, por tanto, carentes de legitimidad para cuestionar las decisiones del pleno municipal. Muchos acabaron contemporizando ante la constante presión y, una vez roto el cristal, la bola comienza a rodar cuesta abajo.

El TC rompió su primer cristal en la sentencia Rumasa (1983), un caso con grandes repercusiones políticas y económicas. Al sentirse presionados por el gobierno, los magistrados se doblegaron, tomando una decisión pragmática, quizá para evitar el conflicto con un ejecutivo recién investido con amplia mayoría votos

El Tribunal Constitucional es otro caso paradigmático. Su método de elección apenas ha cambiado desde 1978 pero su profesionalidad, neutralidad y fiabilidad han caído hasta el subsuelo. El grueso de magistrados (8 de 12) es elegido por Congreso y Senado, con la aprobación de 3/5 de la cámara. Al principio, los políticos entendían tácitamente que profesionalidad y lealtad institucional eran los requisitos para la aprobación: los partidos mostraban una lógica cooperativa, buscando un TC cualificado y neutral. Pero el TC rompió su primer cristal en la sentencia Rumasa (1983), un caso con grandes repercusiones políticas y económicas. Al sentirse presionados por el gobierno, los magistrados se doblegaron, tomando una decisión pragmática, quizá para evitar el conflicto con un ejecutivo recién investido con amplia mayoría votos. El árbitro se amilanaba ante la enorme popularidad del jugador. Esta primera transgresión modifica la percepción sobre los límites permitidos, hace que la segunda parezca menos grave y las siguientes muy leves, impulsando el deterioro de las normas informales.

El TC mantuvo cierta profesionalidad e independencia algunos años más, pero los partidos ya habían olido la sangre: los magistrados eran sensibles a la lógica política en escenarios críticos, priorizando la estabilidad sobre el control estricto de la legalidad. Detectado el talón de Aquiles, los políticos comenzaron a considerar al TC como un órgano influenciable y, más adelante, manejable. La lógica cooperativa dio paso a la lógica de reparto entre partidos, con candidatos cada vez menos cualificados y más partidistas. El TC se transformó en un mini parlamento, con normas informales internas muy cambiadas: de una cultura colegiada, técnica y deliberativa, marcada por la neutralidad, se pasó a una cultura de bloques, obediencia y confrontación con el sector opuesto, dónde la identidad política determina el voto. Hoy es un circo, dónde cada uno salta al chasquido del látigo de su amo: ningún país serio toleraría tan lamentable espectáculo.

Durante décadas, libros de texto escolares y medios de comunicación difundieron el mensaje de que la democracia es solo votar, que la legitimidad solo proviene del respaldo electoral

Desintegrados los controles, el gobierno puede promulgar leyes de dudosa legitimidad, tomar decisiones arbitrarias, conculcar derechos, favorecer a los amigos o apropiarse impunemente de dinero público. Pero el caldo de cultivo para esta degeneración se gestó en las creencias erróneas de la gente. Durante décadas, libros de texto escolares y medios de comunicación difundieron el mensaje de que la democracia es solo votar, que la legitimidad solo proviene del respaldo electoral.

La deficiente pedagogía generó ciudadanos que aceptan con naturalidad disparates tales como que los partidos se repartan las instituciones de control o que algunos jueces regresen al juzgado tras haber sido ministros. La actitud de los españoles contrasta con la visión, hace algunas semanas, de multitud de conscientes ciudadanos protestando en las calles de Ucrania, desafiando misiles y drones, contra una ley que limitaba la independencia del órgano encargado de perseguir la corrupción.

La escuela debe comenzar urgentemente a educar a niños y adolescentes en las complejidades de sistema democrático y en el ineludible deber ciudadano de estar formado, informado y alerta. También los medios deben ser constantes en esta crucial pedagogía. Un amplio entendimiento del significado de la democracia no resuelve por sí solo nuestros graves problemas, pero es un paso imprescindible pues genera el entorno apropiado para su resolución.