Tiende a imaginarse que la resistencia social al terror consiguió reducir su influjo, de forma que no llegó a alterar la voluntad de la sociedad vasca. No fue así. El terrorismo resultó eficaz en sus distintas etapas. Influyó en la formación de la autonomía, cuyo diseño estuvo condicionado por el impacto del terror. Privilegió la posición global del nacionalismo y creó la exigencia de una autonomía que pudiese contentar a sus partidarios, al margen de su peso electoral.

¿El Estatuto fue un lugar de encuentro entre nacionalistas y no nacionalistas? La tesis la sostienen fundamentalmente los segundos. Es voluntarismo puro. El Estatuto se elaboró sobre esquemas nacionalistas. No fue el resultado intermedio de unas negociaciones entre las distintas tendencias, en un momento en el que nacionalismo conseguía el 52% del voto, frente al 48% de los no nacionalistas.

El punto de partida (y el final) fue el texto que el PNV presentó en la Asamblea de Parlamentarios, que ésta aprobó sin enmiendas dignas de consideración. Después fue negociado con el Gobierno: Suárez lo admitió sin variantes sustanciales que afectaran al autogobierno.

Resulta verosímil que el PNV elaborase un texto de máximos con vistas a futuras rebajas en las negociaciones. Éstas no afectaron al contenido fundamental, que se ajustó a sus criterios. «Es un buen Estatuto, el mejor que podemos conseguir y mejor de lo que esperábamos», concluía el PNV. Era un logro nacionalista que servía «para que nuestra personalidad como nación quede garantizada»: un Estatuto para la construcción nacional.

La preeminencia que alcanzó el PNV no dependió de su fuerza electoral, con ser el partido más votado. Las circunstancias que vivía el País Vasco le dieron un peso superior a su representatividad. La política autonómica de UCD necesitaba encontrar apoyos en Euskadi, so pena de un fracaso rotundo. En el País Vasco, convulsionado por la violencia, necesitaba un soporte local, lo que le puso en manos del PNV. Lo describió Viana, «con el PNV, o le das la razón o te tienes que marchar»: pero la UCD no podía marcharse, si quería evitar una grave quiebra. Así, los acuerdos autonómicos no fueron un lugar intermedio entre las posturas de UCD y el PNV, sino que se ajustaron a las de este, salvo en la cuestión de Navarra.

Además, fue decisiva una idea generalizada, según la cual sólo cabía combatir la violencia a partir del desarrollo autonómico. Esto reforzó la línea del PNV. Debía resultar una autonomía amplia para lograr que ETA perdiera fuerza. Al elaborarse el Estatuto las posiciones del Gobierno y de las fuerzas nacionales no fueron referente. Tampoco un diseño global para la España descentralizada. Lo fue, por el contrario, el papel que se atribuía al Estatuto como arma contra la violencia.

El papel de UCD consistió en encauzar las aspiraciones nacionalistas e impedir reacciones contra una descentralización que incluía amplias competencias políticas, educativas, de orden público, financieras, hacendísticas, etc. No obtuvo a cambio el compromiso de inserción en el sistema constitucional por parte del PNV. Este entendió que era un Estatuto arrancado.

En la Asamblea de Parlamentarios el PNV consiguió por lo común el apoyo de UCD, lo que interpretó como cesión a su fuerza. Optó por reivindicaciones máximas, con vistas a tener margen en una negociación posterior. Cuando llegó la hora de negociar el texto con Suárez, informes próximos al Gobierno estimaban que sólo podían ser asumidos 3 de los 46 artículos. El resto se veía como motivo de desacuerdo. Por ejemplo, temían que podría llevar a una educación que no fuera en la lengua materna, algo que parecía inconcebible. Quizás aspiraban a un punto intermedio, en el que todos pudieran estudiar en la lengua materna, euskera o castellano.

No se cumplieron las previsiones. Las negociaciones fueron intensas y rápidas, llevadas a cabo por Garaikoetxea y Suárez, que optó por una vía política que superase los resquemores jurídicos. En lo fundamental, el texto resultante era el punto de partida. Se entendió que era fruto del pragmatismo. En realidad, fue un Estatuto que contentaba las aspiraciones del PNV, diseñado para atraer al nacionalismo radical, con la esperanza de que sirviese para combatir al terrorismo. Este jugó indirectamente un papel fundamental en este proceso.

Se difundió que el Estatuto había sido un logro colectivo. La interpretación del PNV tenía otros matices. «Si nos hubiéramos encontrado con un fuerte PSOE al frente de la Administración, otro gallo centralista nos habría cantado para estropearlo todo». Se elaboró sin las cesiones mutuas habituales en los pactos. Para el PNV la vía a seguir después no fue la búsqueda de lugares de encuentro sino desenvolver sus directrices. Lo que le había funcionado.