El dictamen emitido este jueves 13 de noviembre por el abogado general del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE), Dean Spielmann, sobre la Ley Orgánica de Amnistía ha generado una honda decepción entre quienes esperaban que Luxemburgo estableciera límites claros al uso instrumental de la legislación penal con fines de oportunidad política.
Las conclusiones presentadas, aunque no vinculantes, despejan el camino a una amnistía que la Comisión Europea calificó sin ambages de contraria a los valores fundamentales de la Unión.
La discrepancia más llamativa entre el dictamen y la posición defendida por la Comisión Europea reside en la calificación jurídica de la norma.
Mientras el letrado comunitario Carlos Urraca Caviedes afirmó ante el TJUE que «no parece que la Ley Orgánica de Amnistía responda a un objetivo de interés general dado que es parte de un acuerdo político para lograr la investidura del Gobierno de España», el abogado general ha concluido que la ley «parece haberse aprobado en un contexto real de reconciliación política y social y no constituye una autoamnistía» porque es «fruto de un procedimiento parlamentario» en «un sistema democrático pluralista» y no de un «acto unilateral impuesto por un poder autoritario».
Esta argumentación es jurídica y políticamente inaceptable porque el concepto de autoamnistía no se agota en su origen autoritario o democrático, sino que atiende a la identidad sustancial entre amnistiantes y amnistiados.
El propio dictamen reconoce que los beneficiarios de la amnistía «han sido claves» para su aprobación, circunstancia que no merece análisis crítico alguno por parte de Spielmann.
Los sondeos han mostrado además una y otra vez que los ciudadanos españoles se oponen muy mayoritariamente a la amnistía, incluso entre las filas socialistas. A lo que se suma el reconocimiento por parte del propio Sánchez de que la amnistía supone hacer «de la necesidad virtud». Es decir, que esta se concedió por las necesidades aritméticas del propio Sánchez y no por interés nacional.
¿Que «reconciliación» entonces es esa?
El enriquecimiento personal
El dictamen tampoco aborda con rigor la interpretación que la Sala de Apelación del Tribunal Supremo ha realizado del concepto de «beneficio personal de carácter patrimonial».
La resolución del Alto Tribunal, de 9 de abril de 2025, estableció una doctrina irreprochable: el beneficio patrimonial no se circunscribe al «incremento tangible y directo del patrimonio del sujeto», sino que abarca aquellos supuestos en los que «el patrimonio no decrece porque sus obligaciones son asumidas ilícitamente por los fondos públicos».
El abogado general, sin embargo, parece dar por buena la tesis del Gobierno español de que la ley excluye únicamente supuestos de enriquecimiento directo, sin abordar la fundamentación jurídica del Supremo, que evita precisamente el uso de fondos públicos con fines ilícitos, como fue el caso del procés.
El terrorismo amnistiable
La Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, obliga a los Estados miembros a adoptar «las medidas necesarias para garantizar que las infracciones terroristas se castiguen con penas efectivas, proporcionadas y disuasorias».
La Audiencia Nacional planteó al TJUE si resulta compatible con esta obligación una amnistía que establece una distinción entre el terrorismo que viola gravemente derechos humanos (no amnistiable) y el terrorismo que no los viola (amnistiable), creando así dos categorías de terrorismo no previstas en la directiva.
El dictamen concluye que la ley «establece una exclusión explícita de los actos que hayan causado de forma intencionada tales violaciones, sin incluir formalmente el conjunto de los delitos contemplados en la Directiva» y que «la formulación de la ley de amnistía permite trazar una frontera lo suficientemente clara entre las conductas susceptibles de beneficiarse de una amnistía y las conductas que, por su gravedad, deben seguir sometidas al régimen de sanción penal que la Directiva establece».
Esta afirmación resulta difícilmente compatible con el tenor de la directiva y con la doctrina del propio TJUE sobre la efectividad del Derecho de la Unión.
Como advirtió la Audiencia Nacional en su auto de 31 de diciembre de 2023, amnistiar delitos de terrorismo «supone enviar un mensaje hacia el futuro en sentido de que los delitos de terrorismo pueden ser perdonados cuando la intencionalidad de los mismos esté en línea con los intereses políticos de quien dicta la ley de amnistía».
Independencia judicial condicionada
El único aspecto en que el abogado general coincide con la Comisión Europea es en la crítica al plazo máximo de dos meses que establece la ley para que los órganos jurisdiccionales dicten resolución sobre la aplicación de la amnistía.
Spielmann afirma que «un plazo excesivamente corto y vinculante puede quebrantar la exigencia de independencia judicial», especialmente cuando existen cuestiones prejudiciales pendientes ante el TJUE.
Sin embargo, esta advertencia pierde fuerza cuando el dictamen acepta con excesiva facilidad el argumento gubernamental de que el plazo tiene carácter «estrictamente indicativo».
La literalidad del artículo 3 de la Ley Orgánica 1/2024 establece que el órgano judicial «dictará, en el plazo máximo de dos meses», lo que constituye un mandato imperativo, no una mera recomendación.
Una oportunidad perdida
El dictamen del abogado general Spielmann representa, en resumen, una oportunidad perdida para que el TJUE estableciera límites claros al uso instrumental de la legislación penal con fines de conveniencia política.
Frente a la posición firme de la Comisión Europea, el abogado general ha optado por una aproximación formalista que privilegia el procedimiento parlamentario sobre la sustancia democrática.
La sentencia definitiva del TJUE, prevista para principios de 2026, dirá la última palabra. Aunque el tribunal suele seguir las conclusiones de sus abogados generales en aproximadamente el 80% de los casos, la magnitud de las discrepancias con la Comisión Europea y con importantes sectores de la judicatura española abre la puerta a que Luxemburgo adopte una posición más garantista con el Estado de derecho y la separación de poderes.
De lo contrario, se habrá sentado un precedente preocupante: que en la Unión Europea es posible amnistiar a quienes proporcionan los votos para gobernar, siempre que se envuelva en el celofán de la reconciliación nacional y se tramite parlamentariamente.
Una victoria peligrosa del formalismo sobre la sustancia democrática.