¿Por qué es tan difícil pactar un Gobierno?

Dado que alguna explicación racional habrá que buscar, podemos empezar con la denominada teoría de la agencia que explica que en ocasiones los representantes (Agentes) pueden tener intereses propios no perfectamente alineados con los intereses de los representados (Principales). De esta manera, puede que un determinado pacto favorezca claramente a los últimos, pero si no beneficia también a los Agentes no se cerrará nunca. Pues bien, en el caso de un pacto de gobierno existe no ya uno sino dos problemas de agencia: el del líder con relación a su partido, y el del partido con relación a sus electores.

Esto quiere decir que el pacto mejor es el que beneficia a la vez al líder del partido, garantizando su permanencia, al futuro del partido, garantizando que no va a perder votos y a los intereses generales de sus electores, garantizando que se va a aplicar el programa que han votado. Si los tres intereses se encuentran razonablemente alineados, la solución resultará sencilla. En caso contrario puede tender a lo imposible, porque habría que poner de acuerdo (al multiplicar los tres sujetos citados por los dos o tres partidos necesarios para llegar a un acuerdo) unos cuantos intereses concurrentes potencialmente contradictorios.

Pues bien, en nuestra opinión el problema en España es que hay tres factores que complican el alineamiento entre Agente y Principal: la irrupción de dos partidos que no sólo compiten en el eje derecha-izquierda sino también en el eje nuevo-viejo (con ambición de sustituir a los anteriores), la falta de una cultura de pactos políticos institucionales y el carácter clientelar de nuestra democracia.

Para ilustrar el factor nuevo-viejo a la luz de la teoría de la agencia podemos referirnos al caso del PP y C’s. Es obvio que a los electores del primero les interesa que se plasmen en la práctica sus ideas liberales y conservadoras, pero les debería importar poco que las defiendan los populares o Ciudadanos, que puede llegar a competir en el mismo espacio. Pero al PP como partido le interesa mucho más su futuro como organización que el triunfo de sus ideas o el destino de su líder actual (salvo a sus más fieles), por lo que preferirá no dar ni agua a un partido afín pero que compite con él.

Al líder sólo le interesa su presente, que pasa por ser presidente del Gobierno, y para eso necesita apoyos como sea y de quien sea. Este enrevesado problema de agencia supone que Rajoy, para mantenerse en el poder, estaría dispuesto a ceder mucho más de su programa (por ejemplo, en una negociación con el PSOE) de lo que lo haría cualquier otro candidato, en detrimento de los intereses de sus electores. Correlativamente, para C’s (o incluso para el PSOE) parece que cobrarse la cabeza de Rajoy –símbolo de la vieja política– puede ser más importante que imponer algunas de las medidas clave de sus programas, también en detrimento de los intereses de sus electores. Algo parecido ocurre entre el PSOE y Podemos: A Sánchez como líder le hubiera interesado gobernar con el apoyo de Podemos, pero a su partido le parecía demasiado peligroso. Para los electores de Podemos apoyar el pacto PSOE-C’s podía ser un mal menor frente a la continuidad de Rajoy, pero para su líder esa posibilidad era impensable. Y así podríamos seguir un buen rato.

El segundo factor es el de la falta de una cultura de pactos políticos institucionales (transversales o sobre programas) entre la ciudadanía. En estas últimas elecciones los electores no hemos favorecido –o penalizado– en las urnas a los partidos atendiendo a sus mayores o menores esfuerzos de cara a lograr un pacto de gobierno. Quizá porque el electorado tiende a pensar siempre que el partido al que vota no es el responsable; la culpa siempre es de los otros. En todo caso, esa sensación también revela falta de cultura política. Lo mismo cabe decir de la mayoría de los medios de comunicación, más enfrascados en hacer de altavoces de los políticos, poniendo el foco en el quién o con quién y casi nunca en el cómo y en el para qué. También para ellos resulta mucho más relevante hablar de líderes que del contenido detallado de cualquier pacto y de sus implicaciones. De esta forma consiguen más audiencia, pero contribuyen más bien poco a la implantación de una auténtica cultura democrática.

Efectivamente, en las democracias representativas las elecciones son un medio para alcanzar un fin: gobernar. Si se pierde esta idea de vista, no hay manera de salir del círculo. Lo que nos devuelve al punto de partida: lo importante es el programa que se quiere poner en marcha desde el Gobierno o, second best, si se pueden condicionar las decisiones de un Gobierno en minoría. Sobre estos programas o medidas es sobre lo que debe versar el debate: todo lo demás, siendo muy interesante para los partidos, sus líderes y muchos periodistas, es accesorio para los electores. Y si no es así, entonces los ciudadanos no podemos criticar a los políticos que anteponen las consideraciones personales a cualquier otra, porque perciben que sus electores también lo hacen.

El tercer factor es el carácter fuertemente clientelar de nuestra democracia. En nuestro pasado reciente han existido otros Gobiernos en minoría, pero han podido gobernar como si tuvieran mayoría absoluta alcanzando un acuerdo con los partidos nacionalistas, que han apoyado indistintamente al PP o al PSOE. El esquema de estas negociaciones ha sido sencillo y cómodo para el partido que aspiraba a gobernar: cesiones concretas siempre en clave autonómica (más competencias, más dinero, retirada de recursos ante el Tribunal Constitucional, cuota de reparto en órganos constitucionales, reguladores, etcétera) a cambio de estabilidad gubernamental. Dicho de otra manera, cada uno dejaba actuar al otro en libertad en su respectivo territorio durante una temporada. La negociación que podríamos llamar institucional sobre políticas concretas (educación, sanidad, fiscalidad, justicia, etcétera) ha sido siempre la excepción. Por eso, más que un pacto se trataba de un reparto, con la consiguiente delimitación de las áreas de influencia, al modo en que todavía se reparten el territorio algunas organizaciones mafiosas.

En conclusión, ahora el reto es alcanzar un pacto de muy distinta naturaleza: un pacto institucional sobre políticas concretas –y eventualmente cargos– con rivales que aspiran a competir en el propio territorio, con el tremendo coste que esto puede suponer para partidos y líderes acostumbrados a otra forma de funcionar. Por poner un ejemplo: mientras que para una democracia poco clientelar como la británica, la sustitución de Cameron no es una tragedia (sino más bien una oportunidad), en España la sustitución del líder del partido que ocupa el poder en cada momento tiene muchas otras implicaciones. Lo esencial no parece ser el programa –que otro también podría llevar a cabo– sino la capacidad de atender a la clientela, lo que agudiza las contradicciones internas.

Nos encontramos sin duda ante una coyuntura crítica que deberíamos intentar aprovechar para mejorar nuestra democracia. Para ello, sería necesario utilizar las debilidades del sistema para reorientarlo en la buena dirección. Es decir, aprovechar la disponibilidad del PP a pactar cargos y políticas a cambio de mantener a su líder para avanzar decididamente en la reforma de las instituciones y en el desmantelamiento del clientelismo político que tanto daño hace a nuestra democracia. Pero sólo podremos transmitir a nuestros políticos los incentivos necesarios para hacerlo si empezamos por interesarnos más por las políticas que por las personas que las vayan a desarrollar. Y por el momento no lo estamos haciendo.

Elisa de la Nuez es abogada del Estado y miembro del Consejo Editorial de EL MUNDO y Rodrigo Tena es notario. Ambos son coeditores del blog ‘¿Hay Derecho?’.