Las reformas electorales son excepcionales. Los partidos que tienen el poder para llevarlas a cabo, los grandes, suelen rechazarlas puesto que se benefician de las reglas existentes. Y los partidos que quieren las reformas, los pequeños, carecen de apoyos para lograr su aprobación. Cuando se inician procesos de reforma electoral, es necesario que los partidos compartan un modelo de representación democrática, un cierto acuerdo sobre el problema que debe ser modificado y una relativa certidumbre sobre los efectos de las medidas que proponen. Además, es importante recordar que las nuevas reglas de juego deben de aspirar a ser estables y, por tanto, tienen que ser aprobadas por consenso.
Unidos Podemos y Ciudadanos han propuesto la modificación de distintas reglas para las elecciones al Congreso de los Diputados. Entre ellas hay algunas que pertenecen al ámbito del Derecho electoral y que como tales tienen una naturaleza no redistributiva (es decir, no benefician ni perjudican a ningún partido). Así ocurre con la propuesta de reducción del gasto en las campañas electorales a través del envío conjunto de la publicidad electoral. También se busca reforzar los resultados de las llamadas listas cremallera para evitar la representación sesgada de los candidatos masculinos. Se pretende asimismo revisar la institución del voto rogado que deben efectuar los españoles residentes en el exterior. Finalmente, la propuesta más llamativa plantea la reducción de la edad de votar de los 18 a los 16 años. Austria es uno de los pocos países europeos que ha incorporado esta medida desde 2007: al tratarse de un país poco abstencionista, la evidencia disponible muestra que no hay apenas diferencias entre el voto de jóvenes y mayores. Quizás sería recomendable que en España se incorporase de forma experimental y paulatina, como lo han hecho en elecciones locales algún cantón suizo, algunos Estados federados alemanes o algunas ciudades noruegas.
El sistema Sainte-Laguë de conversión de votos en escaños es el más proporcional
Las propuestas de Pablo Iglesias y de Albert Rivera incluyen también, dentro del campo del sistema electoral, una medida claramente redistributiva (esto es, con la que algunos partidos ganan a costa de otros): la sustitución de la fórmula D´Hondt de conversión de votos en escaños por la Sainte-Laguë, la más proporcional de las fórmulas electorales. Si estamos en una circunscripción en la que se eligen tres escaños, la fórmula D´Hondt consiste en dividir el número de votos de cada partido entre 1, 2 y 3 y atribuir los escaños a los tres mayores cocientes; la fórmula Sainte-Laguë hace la misma operación, pero divide entre número impares (1, 3 y 5 en este ejemplo).
La regla es que, cuanto mayor sea la distancia entre los divisores, los cocientes resultantes son más bajos, por lo que los partidos pequeños tienen más posibilidades de obtener un escaño frente a los grandes. (Existe una fórmula intermedia, la Sainte-Laguë modificada, en la que la división se hace por 1,4, 3 y 5). De acuerdo con alguna de las simulaciones realizadas para las elecciones de 2016, la Sainte-Laguë adjudicaría 15 escaños menos al PP y uno menos el PSOE, pero seis más a Podemos y 12 más a Ciudadanos. La fórmula Sainte-Laguë es mucho menos popular que la D’Hondt. Se utiliza solo en Letonia y en Bosnia-Herzegovina, así como en Dinamarca para los escaños suplementarios y en Alemania y Nueva Zelanda para la parte proporcional de sus sistemas mixtos; la Sainte-Laguë modificada, en Noruega y en Suecia.
Se trata, como se ha dicho, de una reforma puntual del sistema electoral, pero nada trivial. Sus efectos retributivos son evidentes, y podrían aumentar hasta cierto punto la proporcionalidad del sistema español. En el otro lado de la balanza se acumulan algunas dudas. Por ejemplo, muy poco se ha comentado sobre que la mayor desproporcionalidad venga acompañada de una mayor fragmentación partidista. El silencio resulta llamativo cuando el nuevo sistema de partidos surgido tras las elecciones de 2015 y 2016 sigue sin resolver la cuestión decisiva de la formación de gobiernos estables.
La estrategia de los partidos puede contrarrestar los efectos de una nueva fórmula
Es también notable que la propuesta deje al margen otros elementos básicos del sistema electoral. Unidos Podemos y Ciudadanos no pretenden reducir los sesgos mayoritarios y conservadores del sistema electoral, sino solo mejorar su representación en el Congreso. Es naturalmente un objetivo legítimo, pero casa poco y mal con sus ambiciosas propuestas para nada menos que regenerar el sistema político a través del cambio del sistema electoral. La gran heterogeneidad existente en el número de escaños de las circunscripciones, la naturaleza abierta o cerrada de las listas electorales y la financiación de los partidos políticos deben estar en cualquier agenda de una reforma electoral.
Resulta, además, que el comportamiento estratégico de los partidos puede contrarrestar los efectos de la nueva fórmula. Es más que probable que si el PP o el PSOE saben que en determinados distritos pueden perder algún escaño por un escaso margen de votos, concentrarán sus campañas electorales en ellos para impedirlo. Y si la distribución de los votos entre los partidos en las circunscripciones cambia en las próximas elecciones, en particular qué partido gana el último escaño en cada distrito, los efectos del cambio de la fórmula están sujetos a una notable incertidumbre.
Finalmente, los cambios de reglas electorales básicas adoptados por mayoría, y dejando fuera a partidos que son precisamente los perjudicados por la reforma, son arriesgados. Si se sacan adelante medidas redistributivas a pesar de la disconformidad de algunos partidos, ¿qué impedirá que el hoy pagano cambie las reglas a su favor en cuanto pueda? De confirmarse, el caso español sería similar al de otros países, como Francia o Grecia hace tiempo, o Italia y los de Europa Central y del Este ahora, donde las reglas electorales se modifican con frecuencia de la mano de mayorías cambiantes. Las apelaciones al consenso por parte del PP y PSOE son interesadas, desde luego, pero tienen su parte de razón: las reglas institucionales de los sistemas políticos necesitan acuerdos interpartidistas para ser eficaces y estables. Sería paradójico que, en la legislatura más improductiva en términos de políticas sociales o económicas, su principal logro fuera el cambio de una regla electoral que lleva cuatro décadas funcionando y que podría ser restituida tan pronto apareciera una diferente mayoría favorable.
Ignacio Lago es catedrático de Ciencia Política en la Universitat Pompeu Fabra de Barcelona; José Ramón Montero es catedrático emérito de Ciencia Política en la Universidad Autónoma de Madrid.