El lehendakari Urkullu ha formulado una singular propuesta de «reinterpretación» de la Constitución con la que pretende abrir un debate sobre la necesaria reforma de la organización territorial del Estado. La iniciativa se realiza en un contexto político muy complicado, en el que la falta de acuerdo entre el PP y el PSOE otorga a los partidos nacionalistas la llave de la gobernabilidad. Desde esta óptica conviene subrayar que, a diferencia de grupos como Bildu, ERC o Junts, que defienden fórmulas rupturistas y destructivas claramente independentistas, el PNV apuesta por el acuerdo.

Desde un punto de vista constitucional tres son los aspectos que merecen destacarse de la propuesta de Urkullu: la descripción y valoración del marco jurídico vigente, el procedimiento para modificarlo y los objetivos o finalidad de la reforma.

La descripción de la situación actual no se corresponde con la realidad de la España autonómica. El País Vasco dispone de un techo competencial amplísimo, superior al de las entidades infraestatales de cualquier Estado federal. Las competencias legislativas y ejecutivas de la comunidad autónoma son ya de tal dimensión que difícilmente pueden aumentar. Si a ello se une el singular sistema de financiación foral -derivado de los derechos históricos reconocidos en la disposición adicional primera de la Constitución-, comprobamos que son los poderes públicos vascos quienes adoptan las decisiones fundamentales sobre las políticas públicas. La presencia del Estado en el País Vasco es prácticamente inexistente.

Baste un ejemplo: ningún intérprete riguroso de la Constitución habría imaginado que las comunidades podrían llegar a ejercer competencias sobre Administración de Justicia o sobre relaciones internacionales. Ello ha sido posible gracias a un Tribunal Constitucional que ha ido erosionando progresivamente las facultades del poder central y ampliando las de las comunidades autónomas. Es cierto que no se ha descentralizado el Poder Judicial, ni tampoco el Tribunal Constitucional. Ello se debe a la convicción compartida en sede política y académica de que la unidad de la jurisdicción -ordinaria y constitucional- es una garantía de la unidad del ordenamiento jurídico y de la igualdad de los ciudadanos, que debe ser preservada.

Con todo, es el procedimiento para llevar a cabo el cambio uno de los puntos más cuestionables de la propuesta. Si lo que se pretende es ampliar el techo competencial o descentralizar determinados órganos constitucionales, la única vía posible para lograrlo es la reforma constitucional con todas las garantías democráticas. El lehendakari propone llevar a cabo una «reinterpretación» sin que eso implique una reforma, y atribuye esa tarea a una «convención constitucional». En definitiva, defiende lo que en Derecho Constitucional se denomina «mutación constitucional»; esto es, un cambio de significado de los preceptos constitucionales sin modificar su literalidad.

Ocurre, sin embargo, que esa controvertida facultad de «mutar» la Constitución plantea muchos problemas. El más importante es el de su legitimidad. Cualquier modificación sustancial de la organización territorial del Estado afecta a la totalidad de los ciudadanos. Por ello, todos debemos poder participar en el cambio, directa o indirectamente, mediante el oportuno procedimiento de reforma constitucional. Ninguna «convención», por muy pactada que sea entre dos gobiernos o incluso entre dos parlamentos -el central y el autonómico-, puede legítimamente acordar una modificación territorial de nuestra Constitución eludiendo el procedimiento democrático de reforma constitucional.

Los distintos objetivos que se fijan ponen de manifiesto que la finalidad de la propuesta es la sustitución del actual Estado autonómico por una estructura política confederal construida a imagen del sistema del Concierto Económico. Se reclama un «Estado plurinacional» configurado como una «federalización asimétrica en la que, por un lado, estarían País Vasco, Navarra, Cataluña y Galicia, y por otro el resto de España. En definitiva, un modelo de organización territorial basado en los principios de bilateralidad y de desigualdad. Implicaría reconocer dos tipos de comunidades autónomas -las «nacionales» y las demás- y un sistema de relación bilateral entre ellas y el poder central, además de la manida «capacidad de decidir».

Se trata de una propuesta política legítima, pero que para prosperar requiere convencer al conjunto de las fuerzas políticas y de los ciudadanos de su bondad y conveniencia para abordarla mediante una reforma constitucional. Cualquier otra vía sería un fraude constitucional.

Con todo, la propuesta tiene la gran virtud de abrir un debate necesario sobre la reforma constitucional para racionalizar y estabilizar el reparto de competencias incluyéndolo en la Carta Magna. Una reforma que difícilmente atribuiría más competencias al País Vasco de las que ya tiene, pero que aportaría claridad y seguridad jurídica para ejercerlas.