- No se trata ya sólo de una anomalía política que estas Cortes elegidas en julio de 2023 no hayan aprobado una ley presupuestaria, sino de un incumplimiento jurídico.
Yuval Noah Harari explica en su excepcional Sapiens que la razón principal por la que los seres humanos hemos pasado de animales a dioses radica en nuestra capacidad para colaborar mediante la construcción de ficciones: entidades imaginarias en las que creemos, como las religiones, las naciones, el dinero o los derechos humanos.
En un sentido similar, el gran constitucionalista Karl Loewenstein señaló en su magistral Teoría de la Constitución que la ficción de la representación política constituye la base de la democracia parlamentaria moderna, un invento tan decisivo para el desarrollo de la humanidad como «la máquina de vapor, la electricidad o la energía atómica».
Cuando pasen los años y los especialistas analicen el período en que Pedro Sánchez ha sido presidente del Gobierno, se le reconocerá su extraordinaria habilidad para crear ficciones que lo han mantenido en la cúspide del poder político.
La primera fue el uso que le dio en junio de 2018 a la moción de censura, que, estando diseñada para construir un Gobierno, él supo usarla (o al menos así lo formuló desde el ambón del Congreso) como mecanismo para disolver las Cortes y convocar elecciones.
Desde entonces, ha seguido por esa senda innovadora, tejiendo ficciones tan singulares como considerar que, desde el verano de 2018, España vive una situación de tan «extraordinaria y urgente necesidad» que justifica convertir el decreto-ley en la fuente principal del Derecho, por encima de la ley ordinaria y la orgánica.
Otras ficciones memorables son la idea de que España penalizaba excesivamente el delito de sedición, lo que condujo a su despenalización. O que el presidente podía alterar unilateralmente la política de descolonización del Sáhara sin atenerse a las resoluciones del Congreso ni requerir un acuerdo formal del Consejo de Ministros.
Estas ficciones, que han redefinido la relación entre las Cortes y el presidente, no han sido bien comprendidas por los académicos. Algunos han hablado de una minusvaloración del Parlamento. Yo mismo he argumentado que hemos pasado de un parlamentarismo racionalizado a uno difuminado.
Nos falta, tal vez, perspectiva histórica. Igual les ocurre a los tribunales, que de vez en cuando contradicen al presidente y le anulan algún decreto, como la sentencia del Tribunal Supremo que sostuvo que solo las Cortes pueden ceder competencias estatales a las Comunidades Autónomas, y anuló el Real Decreto 252/2023, de traspaso de las competencias de tráfico de la Guardia Civil a la Comunidad Foral de Navarra.
La antepenúltima de estas ficciones creativas se presentó el pasado martes en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros, en la que Sánchez anunció el «Plan Industrial y Tecnológico para la Seguridad y la Defensa». Según afirmó, el Gobierno tenía la obligación de desarrollar capacidades para proteger a Europa de las amenazas actuales, y «este Plan, que hemos aprobado hoy, nos ayudará a cumplirlo en un tiempo récord».
Sin embargo, la nota de prensa oficial revela que el plan no fue aprobado, sino simplemente «abordado». Con un lenguaje más burocrático, la referencia del Consejo de Ministros indica que «se tomó conocimiento del Informe sobre el Plan» elaborado por el Ministerio de Defensa.
Es probable que el presidente no perciba gran diferencia entre «aprobar» un plan y «tomar conocimiento» de él. Pero para los juristas, que nos detenemos en los detalles y consultamos la Ley del Gobierno, la distinción es crucial. Si no se ha aprobado, el plan no vincula al Ejecutivo ni a otras instituciones públicas, no genera derechos ni obligaciones, no puede ser recurrido ante los tribunales y ni siquiera debe publicarse en el BOE.
«Cuando los especialistas analicen en el futuro el período en que Sánchez ha sido presidente, se le reconocerá su extraordinaria habilidad para crear ficciones que lo han mantenido en el poder»
El propio Gobierno lo admite, a contrario sensu, al señalar que «se publicará en la web de La Moncloa». Algo que, por cierto, todavía no ha ocurrido.
En la misma comparecencia, Sánchez afirmó que este plan y sus inversiones no requieren aprobación parlamentaria «porque no implican un mayor esfuerzo presupuestario».
Esta interpretación, criticada por la oposición y algunos medios, constituye una innovación teórica que reinterpreta varios artículos de la Constitución: el sistema parlamentario como «forma política del Estado español» (art. 1), el principio de legalidad como base del Estado de Derecho (art. 9), la potestad legislativa de las Cortes y su función de aprobar los Presupuestos (art. 66), y el carácter anual de estos últimos (art. 134).
Requiere, sin duda, una gran dosis de imaginación jurídica argumentar que enviar el Plan del Ministerio de Defensa a la OTAN «para que sus fundamentos técnicos y presupuestarios sean evaluados», en lugar de someterlo al Parlamento, no vulnera la Ley Orgánica de Defensa Nacional (LODN).
Esta norma establece taxativamente que las Cortes deben «aprobar las leyes relativas a la defensa y los créditos presupuestarios correspondientes» y «debatir las líneas generales de la política de defensa, para lo cual el Gobierno debe presentar las iniciativas correspondientes, singularmente los planes de modernización».
Asimismo, resulta difícil aceptar que sea constitucional utilizar «reasignaciones presupuestarias» de unos Presupuestos aprobados por las Cortes de la anterior legislatura para financiar el mayor incremento de gasto en Defensa de la historia, que, según los cálculos del presidente, pasará de 22.652 millones de euros a 33.123 millones, un aumento del 46 %.
No se trata ya sólo de una anomalía política que estas Cortes elegidas en julio de 2023 no hayan aprobado una ley presupuestaria y la de 2023 se haya prorrogado dos veces, sino un incumplimiento jurídico.
El Gobierno ha recurrido de forma masiva a las habilitaciones ordinarias de la Ley General Presupuestaria y a las excepcionales del artículo 9 de la Ley de Presupuestos de 2023 para realizar «transferencias de crédito», «suplementos de crédito» y otras técnicas de ingeniería presupuestaria. Como en la paradoja del barco de Teseo, cabe preguntarse si queda algo de las partidas originales aprobadas en diciembre de 2022.
«El ordenamiento jurídico español puede ofrecer algún remedio jurisdiccional frente a las innovaciones de Sánchez»
Llegados a este punto, hay que analizar si el ordenamiento jurídico español ofrece algún remedio jurisdiccional frente a estas innovaciones. O si todo debe resolverse en el ámbito político, mientras constatamos que la mayoría de los Estados miembros de la OTAN han adoptado decisiones parlamentarias para superar el 2 % del PIB en gasto militar.
En mi opinión, sí existen vías jurídicas.
La primera sería que el Congreso o el Senado promovieran un conflicto de atribuciones ante el Tribunal Constitucional, argumentando que la actitud del presidente supone que estas cámaras ni pueden cumplir con su función de aprobar, en general, los presupuestos del Estado que le atribuye la Constitución, ni en concreto los créditos militares, que le atribuye la LODN.
Individualmente, los parlamentarios podrían interponer recursos de amparo, reclamando su derecho a participar en los asuntos públicos, lo cual incluye la aprobación de los presupuestos.
Además, la mencionada sentencia del Tribunal Supremo 696/2024, que anuló el decreto de traspaso de competencias a Navarra, demuestra que existe otra vía: recurrir los acuerdos de transferencia de créditos que apruebe el Gobierno, argumentando que estas modificaciones presupuestarias carecen de mandato expreso al no existir una ley presupuestaria aprobada por las Cortes de la XV Legislatura y las habilitaciones de la Ley de Presupuestos de 2023 son insuficientes.
Mientras pienso en otras soluciones, me viene a la memoria el cuento de «Tlön, Uqbar, Orbis Tertius», del libro Ficciones de Jorge Luis Borges, en el que este y su amigo Bioy Casares se sumergen en un laberinto de espejos donde la realidad y la literatura se confunden.
¿No será mejor dejar que las ficciones presidenciales desplacen a las realidades constitucionales y pueda desarrollar su innovadora teoría de gobernar «con o sin apoyo del poder legislativo»?
*** Agustín Ruiz Robledo es catedrático de Derecho Constitucional en la Universidad de Granada y autor de ‘El Derecho fundamental a la legalidad punitiva’.