Sin duda que esta ha sido una declaración desafortunada del presidente del Gobierno.

Pudo parecer inicialmente que se trataba de un simple desliz de los que no están libres los personajes públicos y sobre los que no habría que perder mucho tiempo buscando significados ocultos. Pero las manifestaciones posteriores de algunos ministros en torno a los nuevos Presupuestos Generales del Estado sugieren que las palabras del presidente pudieran ser un desliz voluntario.

En efecto, si nos atenemos a las declaraciones del Ejecutivo parecería que la presentación por el Gobierno de la ley de Presupuestos Generales del Estado es potestativa. Que el Gobierno puede presentar o no presentar el proyecto de Presupuestos según le convenga. Bien porque los prorrogados ofrecen ya recursos suficientes, bien sencillamente porque se puede seguir gobernando sin necesidad del concurso del Poder Legislativo.

Lo concretó con claridad uno de los ministros más locuaces del Gabinete. Los de 2003, dijo, «son nuestros Presupuestos». «No tener otros no sería ningún drama ni un obstáculo para la legislatura».

Este tipo de declaraciones o son puros alardes y jactancias para ocultar la debilidad del Gobierno, o revelan un profundo desconocimiento sobre las previsiones constitucionales al respecto. O son ambas cosas a la vez.

Porque la Constitución es diáfana al respecto en su artículo 134.3. «El Gobierno deberá presentar ante el Congreso de los Diputados los Presupuestos Generales del Estado al menos tres meses antes de la expiración de los del año anterior».

«El Presupuesto del Estado es la clave del parlamentarismo. Constituye la institución en la que históricamente se han plasmado las luchas políticas de la representación del pueblo»

La Constitución no contiene consejos o recomendaciones, sino mandatos vinculantes para todos. En este caso, para el Gobierno. Este no dispone de dos opciones: presentar o no presentar el proyecto de Presupuestos según le convenga. Tiene que presentarlo en todo caso.

Y debe hacerlo además en un plazo determinado. Tres meses antes del 31 de diciembre. Esto es, siendo estrictos, el 1 de octubre. Se trata de un plazo cuyo obligado cumplimiento no puede esperar, como se ha dicho, a que se celebren previamente los congresos de determinados partidos para facilitar su apoyo.

Esta presentación en tiempo y forma de los Presupuestos está así tasada porque el Parlamento debe aprobarlos en tres meses.

El Presupuesto del Estado es la clave del parlamentarismo. Constituye la institución en la que históricamente se han plasmado las luchas políticas de la representación del pueblo (Cortes, Parlamento o Asambleas) para conquistar el derecho a fiscalizar y controlar el ejercicio del poder financiero con sus impuestos y gastos.

No taxation without representation (sin representación no hay impuestos) fue el eslogan que apareció ya en la Carta Magna de los ingleses en 1215, tiene precedentes históricos en la Corona de Aragón, se fue imponiendo claramente desde el siglo XVIII en la lucha de las colonias en América y terminó por asentarse firmemente en todas las democracias.

Nuestro Tribunal Constitucional no ha hecho sino recordar en reiteradas sentencias que la aprobación de los presupuestos por las Cortes es el exponente máximo de la democracia parlamentaria (ver por todas la STC 3/2002 de 6 de enero).

El debate presupuestario es además el momento decisivo para comprobar anualmente si el Gobierno conserva o no la confianza de la Cámara.

Como ha puesto de relieve el profesor Manuel Medina entre otros, en las democracias parlamentarias el Ejecutivo necesita para gobernar una doble confianza.

«Un Gobierno que no presente en el Congreso el proyecto de ley de Presupuestos o que habiéndolo presentado no consigue su aprobación no puede decir que tiene su confianza»

De un lado, la obtenida por el presidente en su investidura con la aprobación por el Congreso de su programa de Gobierno.

De otro lado necesita la confianza concedida anualmente por la Cámara al aprobar los Presupuestos como la traducción en cifras de su programa.

Y así como la primera confianza sólo se pierde en los supuestos de aprobación de una moción de censura o de fracaso de una moción de confianza, la segunda la tiene que solicitar el Gobierno todos los años. Y la obtiene sólo si logra que se apruebe la ley de Presupuestos.

Un Gobierno, por tanto, que no presente a la Cámara el proyecto de ley de Presupuestos (en este caso ha tenido diez meses para prepararlos) o que habiéndolo presentado no consigue su aprobación no puede decir que tiene esa doble y necesaria confianza.

Esta falta de confianza parlamentaria no queda subsanada, como algunos parecen creer, por la aplicación automática de la prórroga de los presupuestos en vigor. La prórroga es un mecanismo excepcional para evitar el cierre de la Administración Pública o shutdown, como ocurre en los Estados Unidos cuando el Congreso no es capaz de aprobar las leyes de financiación.

En los cuarenta y cinco años de vida constitucional en España se ha producido la prórroga en nueve ejercicios presupuestarios. Las cinco primeras ocasiones (para los ejercicios de 1979, 1983, 1990, 1996 y 2012) por razones plenamente justificadas derivadas de procesos electorales en curso.

Las otras cuatro prórrogas (para los ejercicios 2017, 2019, 2020 y 2024) han sido fruto de la actual inestabilidad política y de la incapacidad para aprobar unos nuevos Presupuestos.

En la situación presente, para más excepcionalidad, sería la prórroga de la prórroga de los Presupuestos de 2023.

El cierre del Gobierno se evita declarando la propia Constitución la prórroga automática y provisional de los presupuestos en vigor hasta obtener los nuevos. Pero la prórroga no resuelve la quiebra producida en la relación fiduciaria entre el Parlamento y el Gobierno.

Un Gobierno que no consigue la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado es un Gobierno que carece de la confianza de la Cámara.

Tal vez podría recomponer la relación confianza con el Parlamento a través de la presentación de una moción de confianza (artículo 112) que le permita después presentar a las Cortes unos nuevos Presupuestos y continuar ejecutando su programa. En este punto tiene el Gobierno en España precedentes.

Dos son las ocasiones en las que se ha recurrido a la moción de confianza para verificar si se dispone de mayoría. La primera fue en 1980, cuando Adolfo Suárez trató de aglutinar con una moción de confianza una mayoría que se le estaba deshilachando.

La ganó y pudo continuar, aunque por poco tiempo.

La segunda moción fue presentada por Felipe González cuando en 1990, resueltos los recursos electorales generados por la repetición parcial de elecciones en varias provincias, entendió que debía confirmar la existencia de una clara mayoría para seguir gobernando. También la ganó.

Ambos presidentes actuaron como se debe actuar en una democracia parlamentaria.

Quizás, si el Gobierno, tras diez meses en ejercicio, no logra aprobar los Presupuestos, pueda el presidente, siguiendo las huellas de Suárez y de González, rehacer la necesaria relación de confianza con el Parlamento a través de una moción de confianza.

Claro que su eventual triunfo no le eximirá finalmente de tener que presentar un nuevo proyecto de Presupuestos que satisfaga la ilimitada voracidad económica e institucional de los inestables socios que ha escogido. No se puede olvidar que el presidente Suárez ganó la moción de confianza, pero poco después terminó dimitiendo aún más débil.

Pero si la pérdida de esa confianza es ya irremediable y tras diez meses de gobierno no puede lograr la aprobación de sus primeros Presupuestos, lo que debe hacer el presidente es dimitir o convocar nuevas elecciones generales. Porque sin Presupuestos no hay legislatura.

Por mucha determinación que el presidente tenga, y es evidente que la tiene, no podrá avanzar en su agenda, como dijo, sin el concurso del Poder Legislativo. Al menos, mientras nuestro sistema sea una democracia parlamentaria.

*** Virgilio Zapatero es rector emérito de la Universidad de Alcalá.