La renuncia del Gobierno a presentar los objetivos de estabilidad presupuestaria y deuda pública para el conjunto de las administraciones para el año 2021 y siguientes ha levantado serias dudas legales. El Ejecutivo, en concreto, ha eliminado uno de los trámites previos a la presentación del proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado en los términos que establece la Ley de Estabilidad Presupuestaria. El artículo 15 marca una senda muy tasada en tiempo y forma que formalmente no se ha anulado.

La no presentación hay que vincularla a la suspensión de la llamada regla de gasto anunciada por la ministra de Hacienda, María Jesús Montero, al abrigo de la activación de la llamada cláusula de salvaguardia de la UE, que permite congelar las normas fiscales durante un tiempo indefinido. Lo que ha hecho Hacienda es aprobar una recomendación, sin fuerza legal alguna, que establece un objetivo de déficit de las CCAA equivalente al 2,2% del PIB, pero sin aclarar si existe alguna penalización en caso de que una o varias comunidades autónomas rebasen ese tope.

El 2,2% de déficit, según Hacienda, sale de tres variables: el déficit previsto para 2021, que podría situarse en el 0,6% del PIB; el Fondo Covid-19 (1,4% del PIB) abonado en 2020 y el 0,2% del PIB de menor financiación global que arroja el sistema de financiación. Con estos tres elementos, se establece el déficit de referencia del 2,2%. Ahora bien, nada se dice del cumplimiento del artículo 11.3, que obliga a los gobiernos regionales a presentar un plan de reequilibrio, que debe aprobar Hacienda, que permita la corrección del déficit estructural teniendo en cuenta la circunstancia excepcional que originó el incumplimiento. Es decir, que aunque existan circunstancias extraordinarias, como las actuales, la ley obliga a reconducir los desequilibrios. Esa norma tampoco ha sido anulada formalmente.

El Gobierno se escuda en que la ley de estabilidad establece que para la fijación del objetivo de estabilidad presupuestaria —los déficits de las distintas administraciones—, se tendrá en cuenta la regla de gasto recogida en el artículo 12 de la propia ley y el saldo estructural alcanzado en el ejercicio inmediato anterior, y si no hay regla de gasto, porque está suspendida, tampoco se pueden poner límites al gasto del sector público.

El caso del techo de gasto del Estado (sin contar otras administraciones), que sí aprobará el Gobierno, probablemente este martes, es distinto. Lo habitual es que el Consejo de Ministros envíe a las Cortes el límite de gasto no financiero del Estado junto a los objetivos de estabilidad, aunque solo a efectos informativos, ya que no se somete a votación alguna, toda vez que es una potestad del Ejecutivo. En 2020, inicialmente, fueron 127.609 millones, pero esa cantidad se ha visto completamente superada por los acontecimientos presupuestarios vinculados al covid-19.

Sin objetivos de déficit público, que se justifica por las enormes dificultades para elaborar previsiones en un contexto macroeconómico muy volátil, el Gobierno se evita una votación muy engorrosa que ya en el pasado, con los mismos socios, le dio algún disgusto parlamentario. Algo que, según un antiguo miembro de la Comisión de Presupuestos del Congreso, puede reflejar que el Ejecutivo no tenga todavía atadas las cuentas del reino, con lo que trataría de evitar una votación que podría perder. Es decir, como ha sucedido en el caso de los remanentes de los ayuntamientos, en que el Ministerio de Hacienda salió trasquilado.

Hechos consumados

Se trata, por lo tanto, de una política de hechos consumados, ya que en caso de que algún grupo parlamentario decidiera llevar al Tribunal Constitucional la renuncia a presentar de los objetivos de déficit, la sentencia del alto tribunal llegaría muy tarde. Desde luego, muy lejos de los Presupuestos de 2021, cuyo proyecto de ley aún no se ha presentado pese al mandato constitucional, que obliga a hacerlo tres meses antes de que acabe el año. Es decir, el pasado 1 de octubre.

El Gobierno es consciente de que, si le tumban los objetivos de déficit público, los Presupuestos pueden estar en peligro, de ahí que haya considerado no tramitarlos. Esto, en la práctica, supone dar mayor margen de maniobra a las comunidades autónomas para hacer su propia política fiscal, algo que reclaman los gobiernos del País Vasco y Cataluña, que forman, precisamente, del núcleo de apoyo al grupo socialista.

Es decir, una especie de déficit a la carta, ya que cada comunidad, ante la ausencia de una regla de carácter general, tendrá mayor margen de maniobra, solo delimitado por arriba por lo que pueda pactar el Gobierno con Bruselas. Para eso, sin embargo, hay que esperar a que el Ejecutivo envíe antes del 15 de octubre el Plan Presupuestario y, posteriormente, lo discuta con la Unión Europea.

El debate jurídico es, incluso, más intenso, si se tiene en cuenta que el 1 de enero de 2020, como establece el artículo 135 de la Constitución, debía haber entrado en vigor la norma que obliga a que ninguna Administración pública pueda incurrir en déficit estructural, definido como déficit ajustado del ciclo, sin evaluar las medidas “excepcionales y temporales”. En este caso, hay un debate sobre si prima la activación de la cláusula de salvaguardia decidida por la Comisión Europea o la Constitución, que introdujo una cierta flexibilidad, pero, desde luego, no tan intensa como la que pretende el Gobierno.

La ley de estabilidad ofrece un cierto margen de maniobra, hasta el 0,4% del PIB si se aprueban reformas estructurales, pero no es el caso. Ni se han aprobado esas reformas ni mucho menos se llegará al 0,4%, ya que el desequilibrio fiscal de carácter no coyuntural será muy superior a ese nivel. Probablemente, por encima de 3% del PIB. Hay quien ha interpretado que esa norma constitucional debe actuar en 2021, que es cuando debieran estar operativos los nuevos Presupuestos, pero, en cualquier caso, tampoco en ese supuesto se cumpliría el mandato de la Carta Magna.