Desde esta óptica, en el informe sobre la amnistía la Comisión formula los requisitos que una medida de este tipo debe cumplir para ser compatible con el Estado de Derecho. Debe quedar claro que no es función de la Comisión ni pronunciarse sobre la compatibilidad de la ley de amnistía con la Constitución española ni tampoco con el Derecho de la Unión Europea.

En este contexto, resulta sorprendente que el ministro de Justicia haya afirmado textualmente que «la Comisión de Venecia avala la constitucionalidad de la ley de amnistía». La Comisión ni avala dicha constitucionalidad ni la niega porque reconoce expresamente que esa no es su función. Únicamente determina unas directrices de fondo y de forma que la norma debería cumplir. Y resulta evidente que ninguna de ellas se cumple en el caso de la ley de amnistía. El informe resulta por ello muy crítico con la amnistía tramitada en España tanto por razones de procedimiento como de fondo.

El Gobierno se aferra a la premisa inicial del informe que sostiene que en determinados contextos una amnistía, que es una medida excepcional, puede ser compatible con el Estado de Derecho si persigue un fin legítimo: la reconciliación nacional y la superación de un conflicto político grave. La Comisión no dice en modo alguno que ese sea el caso de España.

Para acreditar la existencia de ese objetivo legitimador de la ley no basta con su proclamación formal en el texto legal. La Comisión exige como prueba de que esa reconciliación es real la existencia de un amplísimo consenso social y político sobre la necesidad de la amnistía. Ello exige que su aprobación se lleve a cabo por una mayoría muy cualificada y, en su caso, mediante una reforma constitucional. La ley de amnistía aprobada en España en 1977 cumpliría este requisito. La respaldaron 296 votos a favor, dos en contra y 18 abstenciones. La aprobada por el Congreso el pasado día 14 lo incumple de manera flagrante: recibió 178 votos favorables y 172 contrarios (51% frente a 49%). Esa falta de acuerdo pone de manifiesto que la amnistía, lejos de servir a la reconciliación y a la integración -como exige la Comisión-, solo conduce a la polarización y a la división de los españoles.

La Comisión rechaza expresamente que la ley pueda tramitarse por el procedimiento de urgencia y considera imprescindible que los órganos consultivos del Estado se pronuncien. La ley española tampoco cumple ninguno de estos requisitos.

Si, desde el punto de vista procedimental, la ley ha sido completamente desautorizada por la Comisión, su contenido también suscita fuertes críticas. El informe rechaza que una amnistía pueda dictarse para beneficiar a personas concretas, exige una acotación precisa de su ámbito temporal y material de aplicación, y requiere también que haya una conexión causal entre los hechos amnistiados y las razones de la amnistía. El texto legal aprobado por el Congreso no cumple en modo alguno estas exigencias. Por ello, la Comisión recomienda expresamente reducir el ámbito temporal de la amnistía -cuya duración parece estar establecida con la única intención de beneficiar a personas concretas- y pide concretar el ámbito material evitando expresiones genéricas como «actos cometidos con la intención de reivindicar o procurar la secesión de Cataluña».

Respecto a una de las cuestiones más controvertidas, como es la inclusión de determinados delitos de terrorismo, la Comisión de Venecia, que no es competente para determinar la compatibilidad de la ley con el Derecho de la Unión, solicitó la opinión de la Comisión Europea. Y en la nota 52 del informe incluye dicha opinión: «La Comisión Europea ha subrayado que la redacción actual del artículo 2.c significa que no todos los delitos de terrorismo tipificados por la Directiva UE 2017/ 541 sobre la lucha contra el terrorismo están excluidos del ámbito de aplicación del proyecto de ley de amnistía». Es decir, que según la Comisión Europea la ley es contraria al Derecho de la Unión.

En definitiva, la Comisión de Venecia, lejos de avalar la ley de amnistía, pone de manifiesto que esta no cumple una serie de exigencias que son imprescindibles para afirmar su encaje en un Estado de Derecho.