JORGE DE ESTEBAN – EL MUNDO – 15/03/16
· Aún no se ha celebrado la sesión solemne de apertura de la legislatura, el Ejecutivo en funciones podría alargarse un año y no parece que se articule un Gobierno de coalición que renueve los consensos de la Transición.
Cuentan las crónicas de la época que un importante político de la II República anunció que pronunciaría una importante conferencia a la que seguiría un debate. El salón en el que se iba a celebrar estaba a rebosar antes de la hora y se mascaba un clima enfebrecido. El conferenciante llegó con un cierto retraso, por lo que se disculpó. Su cara transmitía la satisfacción por el éxito de su convocatoria. Antes de empezar su exordio, una fuerte voz al fondo de la sala le inquirió si había debate. Le contestó que sí, que por supuesto.
El conferenciante iba desgranando sus argumentos, mientras que la voz anónima le interrumpía de vez en cuando para volver a preguntar si había debate. El político, al borde de perder la paciencia, interrumpió su perorata para contestarle que al fin de su exposición se abriría el debate. Así fue. Nada más acabar su conferencia, dirigiéndose al poseedor de la voz poderosa, le dijo: «Se abre el debate, puede usted hablar ya». Al impaciente oyente, hombre de fuerte contextura, se le iluminó la cara y con su potente voz se limitó a gritar: «¡Cabrón!», sentándose después. El debate se había acabado.
Pues bien, esta anécdota se asemeja bastante a lo que está ocurriendo en el Congreso de Diputados, cuando ya han transcurrido 85 días desde que votamos los españoles. El resultado de esas elecciones ha supuesto que no haya ningún grupo político que pueda formar Gobierno por sí solo, sino que la fragmentación de la Cámara obliga a pactos y a formar coaliciones. Todos se quieren reunir pero pocos dan el paso de forma seria. Todos los partidos saben perfectamente que no hay más solución que la coalición o las elecciones. Pero da lo mismo, porque seguimos igual que el primer día, aunque con un clima mucho peor. En lugar de anteponer los intereses nacionales a los personales y partidistas, para poder formar un Gobierno estable que pueda gobernar, lo que hacen es insultarse continuamente, sacar los trapos sucios de unos u otros, sin que nadie de su brazo a torcer.
En este sentido, estamos ante una extraña legislatura, pero no solo por eso, sino que hay al menos tres cuestiones concretas en las que no existe un desarrollo normal de las instituciones. En primer lugar, es sorprendente que todavía no se haya celebrado la sesión solemne de la legislatura. De acuerdo con el artículo 5 del Reglamento del Congreso, ésta se tiene que producir «dentro del plazo de los 15 días siguientes a la celebración de la sesión constitutiva». El Congreso no puede comenzar a ejercer sus funciones hasta en tanto no se haya realizado la solemne sesión de apertura de la legislatura, presidida por el Rey.
De acuerdo con este mandato, es claro que no se puede proceder previamente a investir al nuevo presidente del Gobierno. Sin embargo, la experiencia de lo que ha ocurrido en ocasiones anteriores no contribuye a clarificar esta cuestión. En todas las legislaturas, salvo en la II de 1982, en que la apertura tuvo lugar el 25 de noviembre y la investidura el 1 de diciembre, no se cumplió lo establecido por el artículo 5 del Reglamento, celebrándose la sesión solemne después de haberse elegido al presidente del Gobierno. Ciertamente, si nos atenemos a la lógica constitucional existen dos argumentos que justifican que la sesión solemne de apertura debe anteceder a la investidura.
Por una parte, se entiende que en dicha sesión solemne, por vía de costumbre constitucional, el Rey se dirija al nuevo Parlamento con el denominado discurso de la Corona, en el cual el Monarca, utilizando su función arbitral, expone sus puntos de vista sobre las prioridades de la Nación. Si parece lógico que tales indicaciones puedan servir de orientación para el nuevo Gobierno que todavía no se ha formado, lo es más aún en el caso actual en que por primera vez no existe un partido que pueda gobernar aisladamente. Y, por otro lado, la sesión solemne debe preceder a la investidura si nos atenemos a que el periodo de elección del presidente del Gobierno, según el artículo 99.5 CE, podría demorarse, como puede ocurrir ahora, hasta un plazo de dos meses, por tener que formarse un Gobierno de coalición. Sea lo que fuere, no sería legal evidentemente que en esta ocasión la sesión solemne de apertura pueda no celebrarse nunca o, en todo caso, que se celebre 5 meses después de las elecciones.
En segundo lugar, es también una extraña legislatura porque, en el caso de que haya nuevas elecciones el 26 de junio, no tendríamos un nuevo Gobierno hasta el mes de octubre o incluso noviembre, es decir, estaríamos casi un año con un Gobierno en funciones, lo que es una aberración con graves consecuencias jurídicas y políticas, ante los graves desafíos que nos esperan en estos meses, tanto de orden interno como internacional. En el artículo 101 CE se señala que el Gobierno cesante continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. No existe en la Constitución ninguna otra determinación adicional en lo que se refiere a esta continuidad, que es provisional y temporalmente indeterminada.
En cualquier caso, no existe unanimidad sobre lo que puede o no puede hacer un Gobierno en funciones, por lo que se distinguen dos posiciones diferentes. Una primera, que mantiene que prácticamente no hay diferencias entre lo que puede hacer un Gobierno en ejercicio y un Gobierno en funciones. Y una segunda, que establece que, teniendo en cuenta la provisionalidad del Gobierno en funciones, éste se debe limitar a realizar los asuntos corrientes o de trámite para facilitar el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes a este.
Pues bien, en lo que respecta a nuestro país la posición inicial era cercana la primera, pero a partir de la ley del Gobierno del año 2005 se ha establecido que el Gobierno en funciones está limitado para poder realizar todo lo que se salga de la administración corriente. Ambas posiciones pueden defenderse, pero siempre que el Gobierno en funciones, que no cuenta lógicamente con el debido apoyo parlamentario, no rebase un máximo de dos meses de duración. Pues bien, en lo que respecta a España, el Gobierno en funciones de mayor duración hasta ahora fue el Gobierno de Felipe González en 1996, en el inicio de la VI Legislatura, que estuvo 62 días en funciones.
Sin embargo, como ya he dicho, en la situación actual el Gobierno en funciones de Mariano Rajoy podría durar casi un año, lo cual es jurídicamente aberrante. Es más, ya han comenzado los conflictos entre el viejo Gobierno y el nuevo Parlamento, pues hay decisiones importantes que debe tomar el Ejecutivo y que no están sujetos al control político parlamentario, sino que, en todo caso, como dicen los miembros del Gobierno están únicamente sometidos al control de los Tribunales. Lo cual es un eufemismo, porque las decisiones políticas de gran importancia hay que controlarlas en el mismo momento en que se producen. En definitiva, de no existir un Gobierno pleno antes del 2 de mayo, España entraría en una situación de extremo riesgo a causa de la anormal duración de un Gobierno en funciones, que es siempre un Gobierno débil por su provisionalidad.
Por último, estamos también ante una extraña legislatura porque, no habiendo nada más que una posibilidad de formar un Gobierno de coalición que disponga de la mayoría suficiente para renovar los consensos fundacionales de la Transición y de reformar profundamente la Constitución de 1978, no parece que se vaya a conseguir. Todas las expectativas que se esperaban para lograr un cierto entendimiento que desembocase en una coalición apropiada, han fracasado hasta ahora. Tras la investidura abortada de Rajoy y la fallida del tándem Sanchez-Rivera, el Rey, con buen criterio, ha dado un plazo de espera para que lleguen a un acuerdo que permita alcanzar las dos condiciones necesarias para gobernar: la mayoría suficiente para la investidura y la necesaria para gobernar. Ahora bien, estos dos objetivos solo los puede conseguir una coalición de tres partidos, el PP, el PSOE y C’s. Sin embargo, el odio, la falta de flexibilidad de unos y otros, hoy por hoy parece imposible de conseguir.
En teoría, solo quedaría otra opción que es la que ha denominado engañosamente Pablo Iglesias y sus colaboradores como un Gobierno a la valenciana, esto es, un tripartito basado en el PSOE, Podemos y Compromís. Sin embargo, no se quieren dar cuenta de que hay una pequeña diferencia: en el caso de la Comunidad Valenciana dicha coalición dispone del número suficiente de diputados para asegurar tanto la investidura como la gobernabilidad, pues de los 40 diputados de las Corts valencianas, ellos suman 22, esto es uno más de la mayoría absoluta. Por el contrario, en el caso del Congreso, estos tres partidos solo tendrían 161 diputados, con lo que no tienen asegurada ni la investidura ni la gobernabilidad. En otras palabras, aunque cuenten con la complicidad de la abstención de los separatistas para lograr la investidura en la segunda votación, no podrían gobernar y mucho menos realizar todos esos cambios políticos y constitucionales que reivindican.
Por tanto, no hay más posibilidad que la gran coalición PP, PSOE y C’s para conducir a España por la senda de las reformas que necesitamos. Pero si los protagonistas de los tres partidos se mantienen en sus trece, no será posible tal acuerdo. A este respecto, queda la esperanza de que se consiguiese la investidura a la catalana, es decir, dejar que se sigan cociendo en su propia salsa para que, en el último momento, antes de acabar el plazo del 2 de mayo, lograsen, como en Cataluña, un acuerdo entre los tres partidos. Pero en la política jugar al funambulismo siempre es muy peligroso.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.