El Correo-JAVIER TAJADURA Profesor de Derecho Constitucional de la UPV/EHU
El confederalismo no es ni podrá ser nunca un modelo para articular el Estado constitucional español ni ningún Estado. La experiencia histórica confirma que está condenado al fracaso
En su discurso ante el Parlamento vasco en el debate de política general, el lehendakari, Iñigo Urkullu, puso de manifiesto cuál es su modelo de referencia para el autogobierno vasco. Este modelo es el confederalismo y puso a Europa como ejemplo de confederación que funciona: «El modelo confederal funciona para dar solución a realidades en las que conviven diferentes sentimientos de pertenencia nacional».
En este contexto, y con el propósito de clarificar el debate sobre el nuevo Estatuto vasco, creo imprescindible subrayar las diferencias existentes entre el federalismo y el confederalismo como modelos políticos. Y destacar también que el confederalismo no solo no funciona en ninguna parte, sino que es además incompatible con el Estado constitucional.
En primer lugar, el modelo federal es aplicable a los estados, mientras que el confederalismo es propio de organizaciones de estados. Un Estado no puede ser confederal. Por ello, así como el surgimiento o establecimiento de un Estado federal se lleva a cabo a través de una Constitución, la creación de una confederación de estados se verifica mediante la aprobación de un tratado internacional.
De esto se derivan dos importantes consecuencias. La primera, que el Estado federal se concibe como «indestructible» (en palabras del Tribunal Supremo de Estados Unidos) en la medida en que las entidades federales carecen del derecho de secesión. La confederación de estados, por el contrario, es una organización provisional que depende para su supervivencia de que sus miembros no la abandonen. Por otro lado, así como nunca se requiere la unanimidad de las entidades federativas para modificar la Constitución del Estado federal, en las confederaciones sí que se suele exigir esa unanimidad para reformar el Tratado de la Confederación.
De esto se deduce que el confederalismo no es ni podrá ser nunca un modelo para articular el Estado constitucional español ni ningún Estado. Y a mayor abundamiento, la experiencia histórica confirma que el confederalismo está destinado siempre al fracaso. Todas las confederaciones son, por su propia naturaleza, provisionales, y han acabado de dos maneras: o implosionan por separación de los estados miembros o acaban por transformarse en auténticos estados federales.
Conviene recordar al lehendakari que las tres grandes confederaciones históricas hace tiempo que se transformaron en estados federales. Así ocurrió con la Confederación de Estados de América del Norte en 1787. El Tratado de la Confederación fue reemplazado por obra de la Convención de Filadelfia por la Constitución Federal, y desde entonces Estados Unidos es un Estado («indestructible»). Lo mismo ocurrió un siglo después con la Confederación Germánica conocida como «Unión de Estados alemanes», que dio paso al II Reich Alemán configurado ya como Estado federal en 1871. Y lo mismo sucedió en Suiza, donde el Estado federal se creó en 1848 reemplazando a la venerable Confederación Helvética. Es cierto que conserva su antiguo nombre, pero hace más de siglo y medio que la antigua confederación desapareció.
Estas tres han sido las confederaciones que han tenido éxito. Otras muchas, sobre todo en el continente africano, han desaparecido por desintegración. Y queda una, que es la que pone como ejemplo el lehendakari: la Unión Europea. Confederación que es diferente de las antiguas confederaciones, –y podemos denominar como confederación moderna– porque ha avanzado mucho más que aquellas en la centralización aun sin dar el paso de convertirse en Federación. Así, por ejemplo, el derecho de la Unión es de aplicación directa y prevalece sobre el de los Estados, lo que no ocurría en las antiguas confederaciones. Pero, como la catástrofe del ‘Brexit’ ha puesto de manifiesto, la Unión es provisional puesto que sus miembros conservan el peligroso y letal derecho de secesión. Y, además, la base jurídica de la Unión sigue siendo un tratado internacional que solo puede ser reformado por la unanimidad de sus 27 miembros. Tarea harto difícil. Por ello cabe prever que el destino de Europa no diferirá del de las antiguas confederaciones: o implosiona o da el salto federal.
En definitiva, el confederalismo es incompatible no solo con la Constitución de 1978, sino con todas puesto que un Estado no puede ser confederal. Y además dista mucho de ser el modelo ideal que imagina el lehendakari. Por ello, y para no perder el tiempo, a la hora de buscar referentes de autogobierno es preferible examinar los otros ejemplos que Urkullu mencionó en su intervención del pasado día 20: Reino Unido, Suiza, Bélgica o Alemania.
Reino Unido no sirve por tratarse de un Estado que carece de Constitución escrita y en el que la unión de algunas de sus partes se basa en tratados. Bélgica todavía menos porque es un Estado fallido. Hace tiempo que colapsó y lo grave es que las ineficiencias de sus estructuras de seguridad y de su poder judicial las pagamos el resto de los europeos. Suiza es un caso tan singular que tampoco puede ser referente para nadie. Solo queda por tanto Alemania, como ejemplo de Estado federal eficaz. Pero ese modelo, como todo federalismo que se precie, se basa en dos principios fundamentales: la igualdad de todas las entidades federativas y la lealtad federal basada en el multilateralismo. Ese es el único modelo válido de cuantos se mencionaron en el discurso del 20 de septiembre.