Propuestas de financiación autonómica

EL CÍRCULO de Economía presentó el miércoles en Madrid un documento en el que se avanzan algunas propuestas sobre la reforma de la articulación territorial del Estado y del sistema de financiación autonómica.

Sobre lo segundo, la propuesta tiene dos patas principales. La primera es una simplificación radical de la estructura del sistema que básicamente lo reduciría al actual Fondo de Garantía, suprimiendo los mal llamados Fondos de Suficiencia y Convergencia que reparten transferencias estatales con criterios más que discutibles. Esto supondría quedarse con la parte más razonable del sistema, la que reasigna recursos entre comunidades para acercar la financiación a las necesidades de gasto que mide la población ajustada, y eliminar una serie de transferencias ad hoc que incrementan notablemente la desigualdad de financiación entre comunidades y alteran de forma arbitraria su ordenación original en términos de ingresos tributarios por habitante ajustado. Con ello se ganaría mucho en transparencia y sencillez y se conseguiría un reparto de recursos menos caprichoso que el actual y posiblemente más igualitario.

La propuesta, sin embargo, también busca limitar la redistribución regional a la estrictamente necesaria para garantizar ciertos mínimos en la prestación de los servicios considerados fundamentales. Dependiendo de cómo se concretase este criterio, el sistema podría ser menos igualitario de lo que a muchos nos gustaría.

La propuesta de nivelación restringida a prestaciones mínimas en determinados servicios también plantea serias dificultades prácticas a la hora de definir tales prestaciones y calcular sus costes y resulta, además, engañosa porque parece apuntar, como ya sucede con la ley en vigor, a una garantía de uniformidad territorial en servicios básicos que sólo podría hacerse efectiva a un coste muy elevado en términos de pérdida de autonomía (y que podría no ser deseable).

Si a los territorios con menos recursos propios se les transfiere sólo la financiación adicional necesaria para ofrecer prestaciones medias en algunas áreas pero no en otras, su reacción óptima será repartir el déficit de recursos entre todos los servicios, con lo que el nivel de prestaciones será inferior a la media en todos ellos. La única forma de evitarlo sería obligar a los Gobiernos de las comunidades que sean receptoras netas de fondos de nivelación a dedicar una parte determinada de sus recursos –y sólo esa parte– a tales servicios, lo que supondría una restricción ineficiente y difícilmente aceptable a su autonomía. Por todo ello, sería mejor reconocer explícitamente que lo que hay que discutir es el grado de nivelación general del sistema, sin introducir una distinción entre servicios fundamentales y el resto que sólo sirve para confundir las cosas.

La segunda pata de la propuesta de financiación del Círculo es una apuesta por más autonomía de ingreso y una mayor responsabilidad fiscal. Se trataría de dar a las CCAA los instrumentos tributarios necesarios para obtener los recursos que puedan necesitar, pero dando la cara ante sus ciudadanos mediante subidas de impuestos. En principio, los efectos de una reforma en esta línea serían muy saludables porque se aumentaría la autonomía a la vez que se mejora la rendición de cuentas al obligar a los Ejecutivos autonómicos a afrontar los costes, y no sólo los beneficios, de sus decisiones de gasto.

Sin embargo, la forma específica en la que se propone avanzar en esta dirección no es la mejor posible y tiene riesgos importantes. El documento apuesta por un sistema tributario dual a la americana en el que coexistirían impuestos estatales y autonómicos independientes sobre la renta, el consumo y los beneficios de las empresas que serían recaudados por múltiples agencias tributarias, la estatal y las autonómicas.

Entre otros problemas, la cesión del Impuesto de Sociedades con capacidad normativa sería desaconsejable porque abriría un peligroso proceso de competencia a la baja entre comunidades para atraer sedes de empresas y establecimientos, y el troceamiento de la gestión de los grandes impuestos redundaría en fuertes pérdidas de eficiencia y efectividad. Sería mucho mejor avanzar hacia una agencia tributaria única e independiente que trabajase para todas las administraciones implicadas –una posibilidad que también se menciona en el documento del Círculo, aunque sólo de pasada–. Esto debería hacerse, además, dentro del marco del actual sistema de cesión y compartición de impuestos, que permite compaginar una elevada capacidad de decisión de las administraciones autonómicas sobre los tipos impositivos con el mantenimiento de bases impositivas homogéneas que facilitan la gestión tributaria y reducen los costes de cumplimiento de los contribuyentes.

En conclusión, la propuesta de financiación del Círculo tiene aspectos muy positivos y otros francamente mejorables. Seguramente, lo mismo es cierto del resto del documento, en el que, entre otras ideas dignas de consideración, se avanza una propuesta para una revisión del papel de los estatutos de autonomía que se toma prestada de un grupo de expertos constitucionalistas (Ideas para una reforma de la Constitución, documento elaborado por un grupo de catedráticos de Derecho Constitucional y Administrativo, entre ellos Santiago Muñoz Machado, Eliseo Aja o Francesc de Carreras).

En cualquier caso, el documento aporta reflexiones y propuestas interesantes sobre cómo abordar uno de los problemas fundamentales de nuestro país y merece por tanto una lectura cuidadosa y una respuesta meditada. Es de esperar que su presentación sirva para reavivar un debate imprescindible y ayude a orientarlo hacia planteamientos constructivos.

Ángel de la Fuente es director ejecutivo de FEDEA y ha sido miembro de la comisión de expertos para la reforma de la financiación autonómica que creó el Ministerio de Hacienda