JORGE DE ESTEBAN – EL MUNDO – 02/01/17
· El autor desgrana por qué un plebiscito que tenga como objetivo la independencia de Cataluña no se puede convocar. Sostiene que hay que dejar de hablar de ‘derecho a decidir’ y hacerlo sobre el ‘derecho a convivir’.
¿Qué es lo que sucedería a un inconsciente cuando se le acaba el camino que desemboca en un precipicio y continúa andando? No hace falta decirlo, porque es de cajón. Pues bien, si recurro a este ejemplo es porque me parece un buen símil para entender lo que podría suceder a la Generalitat catalana si persiste en llevar adelante el Pacto Nacional por el Referéndum a favor de una consulta acordada con el Estado para la independencia o un referéndum decidido de forma unilateral. En cualquiera de los dos casos, nos encontramos ante una tautología: «Referéndum o referéndum», cuyo fin previsto naturalmente es lograr de forma pacífica y definitiva la separación de España. El presidente Puigdemont no se cansa de afirmar que «habrá referéndum indefectiblemente», para lo cual se ha reservado una partida en los próximos presupuestos de la Generalitat para organizar el referéndum de independencia.
El que la clase política nacionalista en Cataluña haya llegado a esta drástica decisión no es algo que derive de lo casual. Es el fin del camino de una larga escalada que comenzó, por supuesto, con la redacción del Título VIII de la Constitución, según he escrito tantas veces aquí. Pero es algo que después se fue incrementando a causa de las reivindicaciones nacionalistas y, sobre todo, por la falta de previsión de los distintos gobiernos de Madrid que dejaron actuar a los separatistas y se desentendieron del tema catalán.
Especialmente grave fue la inoperancia de los gobiernos socialistas y populares, con la complicidad del Tribunal Constitucional, para permitir la inmersión lingüística en Cataluña marginando a la lengua castellana, así como dejar que los diferentes grados de la enseñanza y los medios de comunicación fuesen monopolizados con tendencias o contenidos nacionalistas. Semejante situación no sólo violaba la Constitución en su artículo 3, sino que fomentaba un caldo de cultivo para que los jóvenes catalanes fuesen en gran parte partidarios del independentismo. Sea como sea, el hecho es que en 1996 se podía haber llegado a estabilizar el Estado de las Autonomías con una cierta racionalidad como consecuencia de los pactos de 1981 y 1995, respetándose las singularidades vasca y catalana.
Sin embargo, todo cambió con la política autonómica del presidente Rodríguez Zapatero que concedió absurdamente la posibilidad de romper el equilibrio autonómico con la aprobación de un nuevo Estatuto de Autonomía que nadie, excepto Pascual Maragall y sus congéneres, habían solicitado para Cataluña. A partir de aquí el edificio del Estado autonómico se vino abajo, porque en una parte importante de España, como es Cataluña, la Constitución dejó de ser vinculante. Como es sabido, el nuevo Estatuto, incluso limado en su paso por las Cortes, seguía siendo claramente inconstitucional y, sobre todo, rompía la solidaridad que establece nuestra Constitución entre los territorios que forman España. Con ello, no quiero negar, por supuesto, la existencia de una mayor identidad de Cataluña (y del País Vasco) con respecto a las otras regiones españolas, pues es algo que no se puede negar.
Por consiguiente, desde 2006, fecha de entrada en vigor del Estatuto y del correspondiente recurso de inconstitucionalidad elaborado por el PP, los nacionalistas catalanes han ido subiendo puestos en la escalada hacia la independencia. Y, en consecuencia, el instrumento que van a utilizar para dar el último paso, esto es, para conseguir la llamada «desconexión» con España, consiste en el referéndum en una de esas dos modalidades que he señalado. De ahí que sea necesario insistir en que ambos referéndums son inviables, porque son ilegales y constituyen un desafío al Estado que ninguna democracia del mundo podría tolerar. Es más: cuando los nacionalistas alegan que el principio democrático está por encima del principio de legalidad -lo cual no es cierto- hay que recordarles que oponerse al referéndum de independencia es lógico, porque se hace tanto en nombre del principio democrático, como del principio de legalidad, pues la Constitución fue votada mayoritariamente por los ciudadanos catalanes.
Por lo demás, vamos a ver cuáles son las razones de la inconstitucionalidad de dicho referéndum en cualquiera de sus dos versiones. En primer lugar, porque el artículo 2 CE señala que la Constitución se fundamenta «en la indisoluble unidad de la Nación española», luego un referéndum que tiene como objetivo la secesión de un territorio es inconstitucional. Sólo mediante la reforma de este artículo, lo cual es utópico, se podría realizar un referéndum secesionista. En segundo lugar, porque el artículo 92 de la Constitución establece que «las decisiones políticas de especial transcendencia pueden ser sometidas a consulta de todos los ciudadanos», de donde se deduce, como señala el artículo 1, que la soberanía nacional reside en todo el pueblo español. Por tanto, un referéndum de tal clase que afecte a este sujeto no puede convocarse únicamente en una comunidad autónoma.
En tercer lugar, porque sería incongruente, según el artículo 92.2, que la convocatoria del referéndum la haga el Rey, que es precisamente, según el artículo 56.1 CE, el Jefe del Estado y el símbolo de su unidad y permanencia. Por consiguiente, no es posible que el símbolo máximo de la unidad de España convoque un acto que se dirige a destruir y no a mantener la unidad del Estado. En cuarto lugar, porque el presidente del Gobierno no sólo debe refrendar la convocatoria que hace el Rey, sino que además la propuesta de ese referéndum es realmente suya, acordada en Consejo de Ministros. Circunstancia que convertiría la actuación del presidente del Gobierno en un delito de traición contemplado en el artículo 102 CE y en los artículos respectivos del Código Penal. En quinto lugar, el reiterado artículo 92 establece, asimismo, como requisito indispensable para celebrar el referéndum que sea autorizado por el Congreso de los Diputados a través de una mayoría absoluta. Ya en abril de 2014 el Congreso rechazó abiertamente la autorización de un referéndum en Cataluña.
En sexto lugar, aunque el referéndum que regula el artículo 92 sea de carácter consultivo, es evidente que se trata de un eufemismo, porque si sale positivo automáticamente se convierte en vinculante, ya que ningún Gobierno se atrevería a contradecir lo que ha aprobado el pueblo. Y, por último, porque la deficiente Ley Orgánica de las diferentes Modalidades del Referéndum no contempla la posibilidad de un referéndum constituyente como sería este supuesto, sino simplemente el referéndum ordinario y algunas otras modalidades. Es más: si fuese legal un referéndum así, la ley debería dejar muy claro unos requisitos que consistirían en establecer el quorum de participación, la mayoría necesaria para aprobarse, quienes son los que podrían votar, si la circunscripción es provincial o única y, finalmente, cuál sería el procedimiento a seguir en caso de que fuese aprobado. Pero lo que es inadmisible es que estas condiciones las señale quien convoca el referéndum.
En consecuencia, se deduce de todo lo dicho que un referéndum que tenga como objetivo la independencia de Cataluña no se puede convocar porque es ilegal. Sin embargo, algún intelectual catalán, como, por ejemplo, Salvador Cardús, afirma que «el conflicto entre España y Cataluña ya no puede resolverse con diálogo. Se llega tarde. No está en las manos de los líderes políticos catalanes el retroceder en la celebración del referéndum que pide la gran mayoría de los catalanes. Si tuvieran la tentación de echarse atrás, fulminarían la legitimidad democrática de su liderazgo».
Semejante actitud, compartida también por otros intelectuales catalanes y por políticos extremistas como los de la CUP, demuestra que no son conscientes de que el Estado dispone de argumentos jurídicamente válidos para impedir semejante locura. Sea como sea, es posible que la mitad más o menos de la sociedad catalana quiera la independencia, mientras que la otra mitad la rechace. Ahora bien, cuando en una cuestión tan decisiva como es ésta, la discrepancia social aparece de forma tan nítida, cualquier intento de imponer la voluntad de una parte sobre la otra, es seguro que acabe en una confrontación violenta.
Por consiguiente, creo que la única solución posible para resolver el conflicto consiste, por una parte, en que España reconozca la identidad propia de Cataluña, respetando la cooficialidad de las dos lenguas, la enseñanza bilingüe y la cultura propia catalana, estableciendo también una aportación al principio de solidaridad de acuerdo con el principio de ordinalidad y, por último, trasladando a Cataluña algún órgano importante del Estado como sería el Tribunal Constitucional, además de convertir al Senado en una verdadera Cámara territorial decisoria.
Y, por otra parte, Cataluña tendría que renunciar a la independencia y a mantener una relación bilateral especial con el Estado, en lugar de la normal como sucede con las demás comunidades autónomas. De este modo, coincido con López Burniol, cuando afirma que Cataluña mantendría así una relación funcional simétrica a la de las otras comunidades autónomas, mientras que, en cambio, podría tener una relación competencial mayor que las otras, como también puede ocurrir en el País Vasco. En definitiva, una propuesta de este tipo debería ser sometida a referéndum de todos los españoles, desechando de una vez ese inexistente «derecho a decidir», para implantar en su lugar un auténtico derecho a convivir.
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.