JORGE DE ESTEBAN – EL MUNDO – 11/06/16
· El autor reflexiona sobre la necesidad de modificar la Carta Magna, con consenso de todas las fuerzas, para resolver la ‘cuestión catalana’, el mayor desafío político actual.
Así titula el profesor Santiago Muñoz Machado un último libro que integra con otros dos anteriores (Informe sobre España, 2013; y Cataluña y las demás Españas, 2014) una importante trilogía concebida para contribuir especialmente a la búsqueda de una solución al mayor envite que acecha hoy a España y que no es otro que su permanencia como una sola Nación.
No obstante, el autor dedica este tercer tomo a la teoría y práctica del cambio constitucional y al impacto que la internacionalización y el proceso de integración europea viene afectando a nuestras Constituciones nacionales, hasta el punto de que cabe hablar de un constitucionalismo cosmopolita. Ahora bien, por razones obvias, el objeto de este comentario será algo más concreto. En efecto, en los tres tomos que ha escrito Muñoz Machado emerge por su importancia actual para nosotros la cuestión catalana, contemplada en el marco del Título VIII de nuestra Constitución, el cual precisamente fue definido por el autor como un «desastre sin paliativos» (volumen 2013).
En consecuencia, aunque en estas líneas me ceñiré especialmente al contenido del libro que acaba de aparecer, es posible que me refiera también a los dos anteriores, ya que se encuentran estrechamente vinculados. Sea lo que fuere, me atrevo a afirmar que esta aportación del profesor Muñoz Machado constituye no sólo una de las más importantes, que se han hecho sobre el garbanzo negro de nuestra Constitución que es su Título VIII, sino que además significa también un enriquecimiento evidente de la teoría constitucional de nuestro país, por lo que sigue así los pasos de su maestro Eduardo García de Enterría, quien, con su obra clásica sobre la Constitución y el Tribunal Constitucional, fue un hito en nuestra doctrina jurídica.
En este sentido, tal vez hubiera sido más conveniente denominar a su obra Viejo y nuevo constitucionalismo, a fin de evitar la posible confusión de pensar que reivindica una nueva Constitución, cuando precisamente no es así, pues no sólo mantiene que la actual sigue siendo válida en un 80 %, sino que además lo que propone es un cambio en la misma para que vuelva a ser, por ejemplo en Cataluña, la norma suprema por encima de mayorías parlamentarias coyunturales.
Así las cosas, en el volumen de 2013 distinguía tres grupos de actitudes con respecto al Estado de las Autonomías: primero, quienes defienden la supresión del modelo actual y la vuelta al centralismo; segundo, los que postulan dar marcha atrás para reducir las competencias de las Comunidades Autónomas; y, tercero, los que además de esta última posición se inclinan por resaltar las diferencias de las tres Comunidades históricas, esto es Cataluña, País Vasco y Galicia. En principio, el autor en sus dos primeros libros parecía inclinarse por esta tercera posición, pero en este último, además de las cuestiones generales que he citado, concentra el foco de su atención casi únicamente sobre la cuestión catalana.
De este modo, la meta que se propone conseguir es la de convencer de que la solución más idónea para España no es otra que la reforma de nuestra Constitución con el fin de conseguir dos objetivos principales. Por un lado, se trata de imponer la racionalización del Estado de las Autonomías, porque tal y cómo se encuentra regulado en la actualidad es evidente que no funciona. Sin embargo, esa necesaria racionalización implica lógicamente el mantenimiento de este tipo de Estado. Ahora bien, Santiago Muñoz Machado no duda en que es completamente necesario reformar la Constitución, porque el Estado actual que conocemos no resuelve los problemas a los ciudadanos, sino que es más bien un problema en sí mismo.
Pero, por otro lado, se trata, al mismo tiempo, de resolver también de una vez el problema catalán, a fin de atajar el crecimiento de la aspiración soberanista que reivindica su clase gobernante, aunque no cuente, según las últimas elecciones autonómicas, con más de la mitad del electorado. Sin embargo, la complejidad de la aceptación de una solución que sea aprobada tanto por los nacionalistas y por parte de la ciudadanía catalana, como también por el resto de las Comunidades Autónomas, se muestra en principio como un imposible metafísico. Por ejemplo, la fórmula federalista que preconiza el PSOE, y que, por tanto, excluye el referéndum de autodeterminación que exigen los nacionalistas catalanes. De ahí que sea asombroso que el PSC se haya apuntado a esta reivindicación, en contra de lo que expone el secretario general del PSOE.
Ante propuestas fantasiosas como ésta, el autor mantiene una tesis que ya había esbozado en sus dos libros anteriores, pero que ahora formula con mayor detalle y rigor. En primer lugar, distinguiendo entre el poder constituyente y el poder de reforma, afirma que la secesión de Cataluña no es posible alcanzarla mediante el referéndum que solicitan los nacionalistas catalanes –y al que también se ha apuntado Podemos–, porque tal consulta no cabe por supuesto en la Constitución, pero tampoco cabe suponer que fuese posible adoptarla mediante la reforma de la Constitución. Y ello por la sencilla razón de que admitir un referéndum de este tipo, es algo que solo depende del poder constituyente y no del poder de reforma, puesto que tal modificación supondría un cambio de Constitución.
A mayor abundamiento, el autor sostiene que tampoco es posible una reforma de la Constitución mediante la cual se suprimiese el Estado de las Autonomías, ya que, según su razonamiento, la estructura del Estado, basada en las Comunidades Autónomas, se ha convertido en un principio encubierto de intangibilidad, que no puede ser suprimido por el poder de reforma, sino que depende directamente del poder constituyente, el cual daría luz a otra Constitución diferente. En este sentido, el autor recuerda que el artículo 79.3 de la Ley Fundamental de Bonn establece como principio intangible la estructura federal de Alemania. Sin embargo, en lo que respecta al caso español, el autor mantiene que sin haber mediado reformas expresas de la Constitución de 1978, el Estado ha sido ampliamente reconfigurado desde ese año hasta la actualidad.
La causa de esta singularidad la atribuye –como dijimos algunos en su momento– al hecho de que nuestra Norma Fundamental fue inacabada, lo que ha producido graves consecuencias. La más importante sin duda, aunque el autor no se refiera a ella directamente, fue la de adoptar en España, copiando mal el ejemplo francés, el concepto del bloque de constitucionalidad, mediante el cual el parámetro para enjuiciar si cualquier norma es constitucional o no, depende no solo de la Constitución, sino también de los Estatutos de Autonomía. Sin embargo, en el inicio de nuestro régimen éstos «se concibieron –señala el autor– como normas institucionales básicas de las comunidades autónomas, pero inequívocamente subordinadas a la Constitución». Sea lo que sea, la consecuencia ha sido que «el modelo territorial se ha ido afinando y consolidando al cabo de los años sobre la base de completar una Constitución inacabada».
De ahí que sea paradójico que una Constitución que salvo en dos ocasiones, obligados por razones comunitarias, no se ha querido modificar para irla acomodando a las necesidades de los tiempos, según el procedimiento establecido en ella, haya cambiado radicalmente por métodos no ortodoxos. En tal sentido, Muñoz Machado afirma que no es sorprendente esta peculiaridad porque en España se pueden enumerar hasta 14 formas al menos de incumplir, cambiar o abrogar las Constituciones. Por eso, a mi juicio, la única vez que se ha pasado de unas Leyes Fundamentales (o Constitución en sentido amplio) a una nueva Constitución ideológicamente en las antípodas, ha sido durante la Transición, cuando se pasó, como dijo Fernández-Miranda, «de la Ley a la Ley», es decir, siguiendo el procedimiento de reforma de las Leyes franquistas. De ahí el valor intrínseco que posee ese momento histórico, que algunos no quieren reconocer.
Sin embargo, Muñoz Machado no cierra las puertas a una posible reforma constitucional que podría ser sostenida por tirios y troyanos. En efecto, como ya señaló en el volumen de 2014, es claro que un referéndum de autodeterminación no cabe en nuestra legalidad constitucional, pero en cambio sí cabe un referéndum concreto para que los ciudadanos catalanes ratifiquen textos que puedan modificar el Estatuto vigente. En todo caso, este referéndum territorial tendría que complementarse después con otro de escala estatal en el que se sometería a la ratificación popular de todos los ciudadanos españoles un cambio constitucional. Así lo reconoce expresamente: «El problema principal que España tiene planteado es, en resolución, la renovación del marco normativo que regula la organización y poderes del Gobierno catalán, y resolver sobre el esquema institucional en que han de basarse sus relaciones con el Estado». Pero, en todo caso, reconoce que el acomodo final tiene que ser de naturaleza política y fijado en un acuerdo en el que participen todas las fuerzas políticas constitucionales.
Semejante empresa no resulta fácil a estas alturas, es decir, no parece posible algo que sí lo hubiese sido, como hace años vengo defendiendo en estas páginas, antes de aprobarse el Estatut de 2010, que no era necesario y que, en cambio, ha complicado la convivencia entre los españoles que viven en Cataluña. Con todo, el pesimismo que afecta a tantos ciudadanos a causa del eventual desenlace del problema catalán y de todo lo que vendría después, no puede ser total. Siempre cabe la esperanza de alguna solución posible, como la que mantiene Muñoz Machado en su trilogía. Por eso no podemos dejar que los versos de Gil de Biedma citados por el presidente Puigdemont en su reciente conferencia en Madrid y corregidos para llevar el agua a su molino, se puedan hacer realidad: «España –dijo– se ha dado cuenta de que la independencia de Cataluña va en serio cuando ya es demasiado tarde».
Jorge de Esteban es catedrático de Derecho Constitucional y presidente del Consejo Editorial de EL MUNDO.