Si la organización territorial en comunidades autónomas funcionara bien, se reuniría con más frecuencia y seriedad la Conferencia de Presidentes. No es así por dos razones principales: primero, porque al Estado central no le interesa reunirla y, segundo, porque dos comunidades, la vasca y la catalana, son manifiestamente desleales e insolidarias con el resto y prefieren negociar directamente con el Gobierno de Madrid sin tener que pactar con las demás comunidades. La conferencia de mañana en Salamanca pone de manifiesto estos defectos del sistema. 

Para comprender lo que es la Conferencia de Presidentes, debe entenderse cuál es el sentido del actual federalismo y aceptar que el Estado de las autonomías, al menos desde el punto de vista estructural, es la variante española de tal forma de organización territorial. En este artículo no hay espacio suficiente para argumentar que España ya es estructuralmente un Estado federal, aunque en su funcionamiento deje mucho que desear.

Si estamos de acuerdo en que España es un Estado federal, también debemos estarlo en que uno de los elementos clave para el buen funcionamiento del mismo es la cooperación entre los dos niveles propios del federalismo: la Federación y los estados miembros, en nuestro caso, el Estado central y las comunidades autónomas. 

Esta idea de cooperación, que ya empezó en EEUU en la época del New Deal de Roosevelt, que afrontó la crisis del 29 con medidas de intervención económica, insólitas hasta aquel momento, fue reemprendida en la posguerra por los países federales centroeuropeos, especialmente Alemania, Austria y Suiza. A través de mecanismos muy diversos, se consideró que la eficacia en la actuación del Estado en sus dos niveles exigía que al ser cada una de las partes corresponsables del todo, ninguna de ellas podía desarrollar sus propias competencias en perjuicio de las demás y, por tanto, ambas esferas debían colaborar entre sí para que ello no sucediera. Así, el federalismo no debía fracturar el Estado, que por supuesto seguía siendo unitario debido a la Constitución común, sino reforzarlo haciéndolo más eficaz mediante un principio derivado de la misma idea federal: el principio de lealtad.

Una de las formas clásicas de este federalismo cooperativo, además de los convenios, son las conferencias intergubernamentales, en las que participan los órganos políticos y administrativos centrales y los de los entes descentralizados. Allí se discuten políticas que afectan a todos y se adoptan acuerdos para solucionar los problemas que afectan estas políticas y cuyas materias están repartidas entre los dos niveles competenciales, en nuestro caso el central y el autonómico. 

Estas conferencias intergubernamentales habitualmente se organizan por sectores, es decir, según las materias sobre las que son competentes ambos niveles de poder: sanidad, enseñanza, sectores económicos, obras públicas, etc. Pero en ciertos casos, por la importancia de la materia, estas conferencias deben tener lugar al más alto nivel: el del presidente del Gobierno con los presidentes autonómicos. En Alemania, este nivel se alcanza en el Senado, en Austria, en la Conferencia de Presidentes —más importante allí que el Senado— y en España, desde el año 2004, siendo ministro de Administraciones Territoriales Jordi Sevilla, también en la Conferencia de Presidentes.

¿Ha sido útil esta Conferencia de Presidentes española? ¿Ha contribuido a organizar más eficazmente el Estado de las autonomías? En absoluto. Su rendimiento ha sido mínimo, quizá con la excepción de este último año de pandemia. Así lo podemos comprobar por el número de veces que se ha reunido. Entre 2004 y 2020, se ha reunido seis veces, un promedio de casi una conferencia cada tres años, a pesar de que su reglamento interno establece que debe reunirse, como mínimo, una vez al año. En el año 2020, por la necesidad de cooperar las políticas comunes en materias derivadas de la pandemia, se ha reunido por vía telemática 17 veces, algo que seguramente está justificado, pero que contrasta con las escasas ocasiones en que tuvo lugar durante los años anteriores…

Mañana se celebra la XXIV Conferencia en Salamanca. No se ha respetado el reglamento en casi ningún aspecto. Ni en la antelación debida para convocarlo ni en el orden del día, con solo cinco minutos de intervención por presidente autonómico. El orden del día es ridículo, parecía que se iba a tratar del reparto de los fondos europeos, pero ha quedado, en el último momento, reducido a dos puntos insustanciales que no merecían esta precipitada convocatoria. La oposición y algunos medios la han tachado, con razón, de «fraude», «broma» y «tomadura de pelo». Antes hemos dicho que el Estado de las autonomías es un Estado ‘estructuralmente’ federal —y así es—, pero su funcionamiento deja mucho que desear. La Conferencia de Presidentes de mañana —y el mal funcionamiento de las anteriores— es un caso paradigmático de este mal funcionamiento.

Además, a pesar de que el artículo 1.2 del reglamento dice textualmente que en la conferencia se actuará «según el principio de lealtad institucional», tanto las comunidades vasca como catalana no se atienen a ese principio, cada una según sus estrategias políticas particulares. En este caso, parece que Urkullu acepta asistir tras haber obtenido ayer el plácet del Gobierno Sánchez para poder recaudar nuevos impuestos. Siempre pragmático el PNV: no da puntada sin hilo. 

Aragonès ha dicho desde el principio que no asistirá y reserva sus asuntos particulares para tratarlos en la mesa bilateral con el Gobierno que en principio debe empezar en septiembre. Parece que los asuntos comunes no le interesan, solo el propio que afecta, eso sí, a todos: la secesión. Sánchez, cual corderito, no escapa al chantaje de la Generalitat, no sea que ERC (y Junts, no nos engañemos) le niegue los votos en el Congreso y se quede en minoría. 

Hace poco escribíamos que España está en situación de desbordamiento constitucional. Una prueba más es esta Conferencia de Presidentes de finales de julio. España es un Estado estructuralmente federal, pero funciona, en ocasiones, como un Estado centralista y, en cualquier caso, siempre, como una partidocracia que corroe, poco a poco, la Constitución.